Assessing the potential of railway station redevelopment in urban regeneration policies an itali

אם תבנה מערכת רכבות בפרברים, האם ההתפתחות תגיע?

בעיה, אסטרטגיית מחקר וממצאים: יש מעט קונצנזוס בעניין השפעות מעבר הרכבות על פיתוח מגורים, בפרט בפרברים, למרות ציפיות גבוהות. אני מבקר נושא זה באמצעות בדיקת “המקרה הטוב ביותר”: אני בודק את ההשפעות של מעבר הרכבות על פיתוח דיור סביב פרברי תחנות רכבת בפורטלנד (OR), אזור עם מדיניות פיתוח תומכת מרובת תנועה. ניהלתי ניתוחים של פיתוח דיור באזורי תפיסת רבע המיילים סביב 57 רכבות פרבריות תחנות מעבר בפורטלנד הפרברית מ- 2004 עד 2014, תקופת זמן ארוכה יותר ממחקרים קודמים רבים, בהערכת גורמים שעזרו לאזורי התחנה למשוך פיתוח מגורים. פיתוחי דיור, רב משפחתי, גדל הרבה יותר מהר באזורי ההיקף של רבע המיילים סביב תחנות הפרברים שהופעלו בשנת 2004 או לפני כן מאשר הממוצע האזורי. באזורים מסביב לתחנות שנפתחו לאחר 2004 יש מעט פיתוחים למגורים. פיתוח מגורים קשור למערכות תחבורה גדולות יותר, קרקעות פנויות יותר המיועדות למגורים וקרקעות המיועדות למטרות מעורבות, שיתופים גדולים יותר של קרקעות לא מאוכלסות ושיתוף גדול יותר של אוכלוסייה לבנה. עלילה מהירה בקשרה לאדמות פנויות יותר שנקבעו למטרות בצפיפות גבוהה ולשימוש מעורב.

מקום לביצוע תרגול: מערכות הרכבת יתכן וצריכות להיות בפעילות ארוכה יותר כדי להשפיע על אדמות מאשר תקופת המחקרים בחלק מהמחקרים הקודמים. מעבר לרכבות יכול להוביל פיתוח מגורים בשכונות בפרברים עם מספיק קרקע פנויה, כמה יעדים לא מגורים, ויעוד מתאים. נראה כי למדיניות ציבורית תומכת מרובה ו לתמריצים יש השפעה רבה, אך ייתכן שלא יעיל לבד אלא אם כן אלה מתקיימים תנאים מקדימים.

פיתוח מוטה-תחבורה ציבורית (TOD) הפך למושג תכנון פופולרי מאוד כאשר יותר ערים בונות מערכת רכבות קלות. TOD מתמקד בפיתוח או בפיתוח מחדש של קרקעות ליד תחנות רכבות חדשות או קיימות בדרך שמקדמת נסיעה בתחבורה ציבורית ומעודדת דפוסי שימוש קומפקטים, מגוונים וידידותיים להולכי רגל (Boarnet & Compin, 1999; Calthorpe, 1993; Transit Cooperative Research Program (TCRP), 2004.

התומכים ב-TOD מניחים שתי הנחות הקשורות זו בזו: 1) שירותי רכבות משפרים את הנגישות של אזורי התחנות ולפיכך עוזרים למשוך פיתוחים בסגנונות שונים ו- 2) דפוסי שימוש קומפקטים, מגוונים וידידותיים להולכי רגל מעודדים תושבים להשתמש ברכבות ובכך להפחית את השימוש ברכב  (Cervero & Kockeman, 1997; Ewing &Hamidi, 2014; Handy, 2005).

במחקר זה אני מתמקד בהנחה הראשונה ובודק האם ואיך תנועת רכבות עוזרת לאזורי התחנות לעודד פיתוח דיור בהקשר הפרברי.

אין קונצנזוס של ממש לגבי ההשפעות של תנועת רכבות על פיתוח אדמות, במיוחד באזור הפרברים, למרות הציפיה הגבוהה שכך יהיה (Handy, 2005). מחקר חדש בפריסה ארצית העריך שבלי TOD, ערים בארצות הברית יצרכו קרקעות ב-37% יותר לאכלוס (TCRP, 2015). לעומת זאת, מחקרים רבים בנושא קווי רכבות ספציפיים בערים בארה”ב מדווחים על כך שלרכבות השפעה צנועה על פיתוח אדמות, במיוחד בפרברים (Cervero & Landis ,1997; Dyett et al., 1979; Hurst & West, 2014). אני בודק מחדש את הנושא הזה ע”י בדיקת מקרה קיצון חיובי: אני בוחן את ההשפעה של תנועת רכבות על פיתוח דיור בהיקף של 400 מ’ סביב ל-57 תחנות רכבת בין 2004 ל-2014 בפרברי פורטלנד (OR), אזור עם תוכנית ה-TOD האגרסיבית ביותר בכל ארה”ב (TCRP, 2004).

אני משווה פיתוח דיור בטווח של 11 שנים במדגם גדול של תחנות רכבת בפרברים ; הגישה שלי אינה דומה למחקרים קודמים בנושא שהשתמשו בדוגמאות פסדו-ניסויות להשוואה בין אזורים מונגשים לתחבורה ציבורית כאזורי בקרה. המטרה שלי היא לתעד שינויים בשימוש האזרחי בקרקע ולהעריך מדוע יש השפעה גדולה יותר על דפוסי השימוש בקרקע סביב תחנות מסוימות לעומת תחנות אחרות.

אזור המטרופולין של פורטלנד השתמש בכלי תכנון שונים כדי לעודד TOD בעשורים האחרונים. פורטלנד בנתה בהצלחה את המוסדות והקונצנזוס האזרחי לתכנון ל-TOD (Abbott, 1997; Arrington, 2009).

למדינה ולממשלות האזוריות יש את הסמכות לדרוש שתוכניות תחבורה מקומיות ושימוש בקרקעות יתאימו ליעדי התכנון הכלליים והאזוריים ((Abbot, 2002. יישום של תוכנית גבול גידול עירוני (UGB)  גורם לפיתוח אפשרי בהשתרעות בצפיפות גבוהה באזורים מונגשים לתחבורה ציבורית (Arrington, 2009; Chapman & Lund, 2004). התכנון וסוכנויות הרכבות באזור פורטלנד עיצבו את הקווים בזהירות וחידשו אזורי תחנות רכבת כדי לוודא שרק פיתוח ידידותי לרכבות יתקיים (Arrington, 2009).

אני מוצא שפיתוח דיור בהיקף של 400 מ’ בתחנות הרכבת בפרברים מהיר יותר מהממוצע הכללי בפורטלנד בין 2004 ו-2014. בזמן זה נוספו פחות מ-7,000 יחידות מגורים סביב תחנות רכבת בפרברים, כ-7% מהיצע השיכון באזור. כמעט כל הפיתוחים החדשים היו בתים רב משפחתיים שהיו מרוכזים סביב אזורי תחנות שנכנסו לשירות בשנת 2004 או קודם לכן. באזורי התחנות שנכנסו לשירות אחרי 2004 הורגש פיתוח דיור מועט מאוד לאחר שהחלו לעבוד במהלך המשבר הכלכלי בארה”ב ב-2008. באזורים סביב תחנות רכבת פרבריות שמשכו אליהן יותר פיתוחי דיור הייתה נטייה למערכות תחבורה שהיו קיימות, יותר שטח פנויים, חלקים גדולים יותר של אדמות לא מאוכלסות ושיעורים גבוהים של אוכלוסייה לבנה. כמו כן מצאתי שאזורי תחנות עם אדמות פנויות שמיועדות לשימוש מעורב בצפיפות גבוהה חוו עליה בצפיפות המיועדת בצורה מהירה יותר. הממצאים שלי מלמדים שתנועת רכבות יכולה להיות כלי אפקטיבי להצביע על פיתוח אדמות באזור תחנות פרברים כשבשכונות סמוכות יש מספיק אדמות פנויות לפיתוח ומספר יעדים אשר אינם ייעודיים למגורים כשמעורבות מספר מדינות, מנדטים מקומיים ותמריצים. כמו כן זה קריטי שסוכנויות תכנון ותנועה יספקו הדרכה ותמיכה ב- TOD  באופן עקבי ומשמעותי, לדוגמא, על ידי מילוי הדרישה לחניה ווידוא אישורי תכנון וקידום ה-TOD סביב תחנות על ידי שינוי תקנות הייעוד שלהן כדי לאפשר צפיפות גבוהה יותר, שימוש משולב של פיתוח מוטה תחבורה ציבורית.

בחלק הבא אני סוקר מחקרים קודמים שמעריכים את ההשפעות של TODs בערים בארה”ב. בחלק השלישי אני מתאר את מקרי הבוחן ואת מדיניות ה-TOD והתמריצים באזור פורטלנד. אני מציג את תוצאות הניתוחים התיאורטיים בחלק הרביעי, ומתאר את המודלים הסטטיסטים שבהם אני משתמש כדי לבחון את המשתנים שעיצבו פיתוח דיור ושיכון באזור תחנות רכבת פרבריות בחלק החמישי. אני מסכם ודן בממצאים העיקריים מהמחקר הזה בחלק השישי. ובחלק האחרון אני דן במדיניות ההשלכות של ממצאי המחקר שלי.

הערכת פיתוח מוטה-תחבורה ציבורית בערים בארה”ב

תנועת רכבות יכולה להשפיע על פיתוח קרקעות בשכונות סמוכות על ידי שיפור נגישות ועל ידי הצעת אורח חיים מסוים, שניהם אמורים להעלות את ערך הנכסים. מספר מחקרים מעריכים את ההשפעות של תנועת הרכבות על מחירי הבתים בשכונות סמוכות בערים בארה”ב. מרבית המחקרים מוצאים כי תנועת הרכבות גרמה למחירי פרימיום לנכסים באזורים הסמוכים שהוגדרו על ידי מספר מרחקי סף החל מ-400 מ’ ועד ל-1.6 ק”מ (Bartholomew & Ewing 2011; Bhatta &  Drennan, 2003; Debrezion, Pels, & Rietveld, 2007; Medda, 2012).

מחקרים עדכניים מראים כי השפעות התנועה על ערך הנכסים תלויות בגורמים רבים כולל סוג הנכס (למשל בית חד-משפחתי, בית רב-משפחתי, בתים משותפים ונכסים מסחריים) והסביבה הסוציו-אקונומית ואזורי הבניה של אזור התחנה. מחקר של סן דייגו (קליפורניה) מראה כי תנועת רכבת קלה ייצרו מחירי פרימיום בטווח של קילומטר מהתחנות אך שהערך היה גבוה פי שלושה עבור בתים רב-משפחתיים לעומת בתים צמודי קרקע  (Duncan, 2008).

כמו כן מחקרים מראים שלתנועת הרכבות יש השפעה חזקה וחיובית יותר כאשר לתושבים בשכונות הסמוכות יש הכנסה גבוהה יותר, ניידות מוגברת ותקנון תומך ומכסה שאוסרים על שימוש ברכב תוך כדי עידוד של שימוש-מעורב ופיתוח מולטי-משפחתי (Atkinson-Palombo, 2010; Bowes& Ihlanfeldt, 2001; Duncan, 2011; Munoz-Raskin, 2010).

אם פרמיית המחיר של מערכת רכבות גדולה מספיק, זה יכול להתפרש כסימן שהתנועה מעודדת התפתחות קומפקטית מכיוון שעליית ערך הקרקע בדרך כלל מובילה להתפתחות אינטנסיבית יותר (Giuliano, 2004; Knaap, Ding, & Hopkins, 2001;TCRP,2004).

מחקרים קודמים הבוחנים שינויים ישירים בשימוש בקרקע באזורים סביב תחנות רכבת מצאו רק השפעות מתונות על המבנה העירוני. לדוגמא Dyett et al. (1979) ערכו מחקר על ההשפעה על הקרקעות של מערכת הרכבות המהירות של אזור המפרץ (BART) מספר שנים אחרי הפתיחה ב-1973 באזור המבחן של התנועה בעיר שהתבסס על מספר מקורות כגון רשומות היתרי בניה, הלוואות בנקאיות עבור שיקום מבנים ותצלומי אוויר של פעילויות פיתוח. המחקר גילה כי השפעתה של מערכת הרכבות על השטח היא צנועה בגודלה. מחקר מעודכן בן 20 שנה מסיק מסקנות דומות בהתבסס על הערכה של השינויים בשימוש בקרקע בטווח של 400 מ’ מרחק מתחנות מרכז העיר ומרחק של 800 מ’ מתחנות אחרות: ההשפעה של מערכת הרכבות BART על שימושי הקרקע היא באופן כללי צנועה ומוגבלת למרכז העיר של סן פרנסיסקו (קליפורניה), מרכז העיר אוקלנד (קליפורניה), קומץ של תחנות פרברים וכן מספר שינויים בשימושי הקרקע שהתרחשו בתחנות פרברים אחרות (Cervero & Landis, 1997). בשני מקרי בוחן של תחנות רכבת נבחרות בוושינגטון הבירה ואטלנטה (ג’ורג’יה) נמצא כי שימוש ברכבות ייצר יתרונות קטנים אך ניכרים שנמדדו במחירי שכירות המדרדים בטווח של 400 מ’ מתחנות הרכבת (Cervero, 1994; Cervero & Landis, 1993).

Boarnet and Compin (1999) העריכו דפוסי תכנון בניין-עיר ופרויקטים של פיתוח מוטה-תחבורה ציבורית בטווח של 400 מ’ מתחנות רכבת קלה במחוז סן דייגו. הם מוצאים ש-TOD הוא לא דבר פופולרי במיוחד באזורי תחנות. רוב ה-TOD הקיימים מרוכזים בשתי ערים (לה מסה וסן דייגו) במקומות בהן מטרות ה-TOD עולות בקנה אחד לאינטרסים והתנאים המקומיים.

הערכה של הקו הכחול שמחבר בין מרכז העיר מלוס אנג’לס (קליפורניה) למרכז לונג ביץ’ (קליפורניה) מראה שהקו לא הצליח לשפר את ההתפתחות הכלכלית בטווח של 800 מ’ מהתחנות בעשר השנים הראשונות לאחר שנפתח (Loukaitou-Sideris & Banerjee, 2000). מחקר של השפעות הרכבת הקלה (LRT) על שימושי הקרקע במיניאפוליס (מינסוטה) מראה כי נכסים שנמצאים במרחק של 800 מ’ מתחנות ה-LRT שעובדות חוו עליה קלה בהתכנות של שימושים בקרקע באופן יחסי לתקופה בה ה-LRT היה בתהליכי בניה, אך לבניה ולפעילות של הקו לא הייתה השפעה משמעותית על שימוש בקרקעות ביחס לתקופה שלפני הבניה ((Hurst & West, 2014.

ההשפעות הצנועות של מערכות רכבות על צורתה של העיר שדווחו במחקרים אלו אולי תאכזב מספר מתכנני ערים אך אינן מפתיעות בהתחשב בזמן הקצר בין פתיחת תחנות הרכבת והזמן בו הם עשו את הערכותיהם. יש משמעות לאינרציה בסביבה הבנויה, ויכול לקחת יותר זמן כדי לראות שינויים משמעותיים בשימושי קרקע שהושפעו ישירות מרכבות. ניתן לראות זאת במספר מחקרים שנעשו לאחרונה בפריסה ארצית שמצאו שימושי קרקע משמעותיים יותר על שימושים בקרקע בגלל ה- TOD. המרכז לפיתוח מוטה-תחבורה ציבורית (CTOD, 2011) בוחן פיתוח נדל”ן ברדיוס של 800  מ’ מתחנות לאורך שלוש מסדרונות רכבות (קוHiawatha  –  St. Paul במיניאפוליס, המסדרון הדרום-מזרחי בדנבר (קולוראדו) והקו הכחול בשרלוט (צפון קרוליינה)) ומוצא כי כולם חוו כמות עצומה של פיתוחים. דו”ח שהונפק על ידי ה-TCRP מעריך כי הוספת מערכת רכבות לשכונה שלא הייתה לה בעבר גישה למערכת רכבות הביאה לעליה של 9% בהיקפי הפעילות בטווח של 1.6 קילומטר רדיוס (TCRP, 2015).

מחקרים קודמים הראו כי ל-TOD בערים בארה”ב תוצאות מעורבות; נראה כי החוקרים מסכימים כי שירות רכבות הוא תנאי הכרחי אך לא מספיק עבור TOD באזורי תחנה (TCRP, 2015). מערכת רכבות תסייע למשוך פיתוח בצפיפות גבוהה יותר וגדולה רק תחת התנאים הנכונים (Handy, 2005). תנאים אלה כוללים, אך אינם מוגבלים ל: א) זמינות קרקע הניתנת לפיתוח, ב) מדיניות תכנון ובניה תומכות, ג) סביבה ידידותית לתחבורה ציבורית, ד) ממשלות מקומיות ותושבים תומכים, ה) מיקומי תחנה נכונים, ו) כלכלה מקומית בריאה (Boarnet & Compin, 1999; Cevero & Landis, 1997; Handy, 2005; Loukaitou-Sideris, 2010; TCRP, 2004).

לפיכך, ישנן סיבות רבות  למה מחקרים קודמים דיווחו על תוצאות מעורבות ואפילו סותרות. השפעות הרכבות ע ל צורה העירונית תלויים מאוד בתנאים הפיזיים, הסוציו-אקונומיים והמדיניות המקומית, העשויים להשתנות במידה ניכרת בתוך מטרופולינים אמריקאיים ומחוצה להם. יותר מזה, זה עלול לקחת יותר מהמתוכנן תחילה למערכת רכבות להראות השפעה ניכרת על הצורה העירונית גם כאשר התנאים הסביבתיים מתקיימים. סביר שמחקרים יניבו תוצאות שונות כאשר הם עורכים תצפיות בנקודות תצפית שונות. הממצאים של מחקרים מוקדמים לפיהם למערכת רכבות לא הייתה השפעה משמעותית על שימושי הקרקע יכלו לנבוע מכך שהשימוש הכולל בתחבורה ציבורית היה נמוך מ-1960 עד 1990 אך גדל לאורך הזמן (איגוד התחבורה הציבורית האמריקנית, 2016; Schrank, Eisele, Lomax, & Bak, 2015). שימוש מוגבר בתחבורה ציבורית והאילוצים שנוצרו בעקבות גודש בצירים המרכזיים הביאו לכך שמגורים ליד תחנות תחבורה ציבורית היו נחשקות יותר. יתרה מכך, מגבלות הנתונים הגבילו את היכולת של מחקרים קודמים למדוד באופן סיסטמטי ולהעריך את השינויים במבנה העירוני באזורי התחנות. מחקרים קודמים נאלצו להסתמך על מדידות בסקאלה מרחבית גדולה או להשתמש בניתוחיהם במספר קטן של תחנות ואזוריהן בגלל היעדר נתוני שימושים בקרקע בסקאלה מרחבית נכונה (Cervero, 1994; Cevero & Landis, 1997). נתוני שימוש בקרקע מפורטות על גבי פרק זמן ממושך היו קשים עוד יותר להשגה, דבר הגורם לקושי בהערכה רוחבית. למערכת רכבות אמנם יש השפעה חלשה יותר בפרברים מאשר במרכזי הערים אבל מספר מחקרים אמפירים הבדילו בין TOD במרכזי הערים לבין TOD בפרברים.

אני מנסה כאן לטפל בכמה מהליקויים הללו. אני אוסף נתונים על חלוקת קרקעות ומידת שימושי קרקע לבניה בטווח של 400 מ’ מרחק מ-57 תחנות רכבת בפרברי פורטלנד מ-2004 ל-2014 במרווחים של שנתיים, מה שמאפשר לי לערוך ניתוחים אורכיים שיטתיים באמות מידה דקים-מרחביים. היישום של ניתוח האורך הזה מציע כמה יתרונות ברורים על פני הגישה האחרת. עם מערכת הנתונים הזו אני יכול לשלוט בהטרוגניה אינדיבידואלית סמויה והטיה פוטנציאלית שעולה מסלקטיביות. באזור המחקר, המטרופולין פורטלנד, יש שישה קווי רכבת שעוברים דרך שכונות פרברים ממצבים פיזים, סוציואקונומיים שונים, מה שנותן הקשר למחקר מגוון ומעניין.

קווי רכבות בפרברי פורטלנד שמגיעים עד לאזורים אלו נפתחו בזמנים שונים מה שמאפשר להשוות את ההשפעה שלהם בזמנים שונים. פורטלנד ידועה בתוכניות ה-TOD המתקדמות שלה. בחלק הבא אני מסכם מדיניות TOD ותמריצים בפורטלנד כדי לספק הכוונה לערים אחרות בארה”ב שרוצות לקדם TOD, במיוחד באזורי פרברים.

פורטלנד, אז והיום

אזור המטרופוליטן פורטלנד

בחרתי לחקור את הפיתוח מוטה-תחבורה ציבורית (TOD) בפרברי פורטלנד (אזורים מחוץ למרכז העיר פורטלנד) משלוש סיבות עיקריות. הראשונה – לאזור פורטלנד תנועת רכבות מגוונות מאוד וכן היסטוריה עשירה בפיתוח כזה. איור 1 המצ”ב מראה כי עד שנת 2014 לפורטלנד היו שישה קווי רכבת ששירתו את הפרברים כולל חמישה קווי רכבת קלה וקו רכבת נוסעים. ששת הקווים נוסעים דרך אזורים שונים באזור עם צורות עירוניות ומאפיינים סוציו-דמוגרפיים שונים מאוד.

הסיבה השניה היא שבאזור פורטלנד יש כנראה את תוכניות ה-TOD האגרסיביות ביותר במדינה כולה; אתאר את חבילת התמריצים שפורטלנד מציעה להלן. תוכניות TOD הפכו למרכיב מרכזי במסגרת מדיניות התכנון של ניהול הצמיחה של פורטלנד (TCRP, 2004). מטרו, הגוף המושל הנבחר האזורי לאזור המטרופוליטן פורטלנד, חזה בתוכניתו – “רעיונות הצמיחה של 2040” (שיושם ע”י מועצת מטרו ב-1995) אזור שמכיל צמיחה בתוך גבולות הצמיחה העירוניות בצורה של צפיפות גבוהה, פיתוח מעורב-שימוש במרכזי הערים ומסדרונות מעבר בקיבולת גבוהה (מטרו, n.d.-a).

הסיבה השלישית היא שמטרו אספו נתונים על חלקות אדמה, דיור ותוכניות בניין-עיר באזור מאז שנות ה-2000 המוקדמות. מטרו ערכה סקר מעמיק על בתים רב-משפחתיים ב-2008 והם מעדכנים את מאגר הנתונים של בתים רבי-משפחות מעת לעת. TriMet, סוכנות התחבורה הציבורית של פורטלנד, גם כן התחילה לאסוף באופן שיטתי נתונים מפורטים עד רמת התחנה בתחילת שנות ה-2000. מקורות אלו מאפשרים מדידה מדויקת של פיתוח דיור ומשתנים אחרים באזורי תחנות פרברים בקנה מידה מרחבי מדויק.

מערכת רכבות בפרברי פורטלנד

ניתוחי מתמקדים בשישה קווי רכבת שעוצרים ב-57 תחנות פרברים בפורטלנד, כפי שניתן לראות באיור 1. ששת הקווים כוללים חמישה קווי רכבות קלות (מערב, מזרחי, שדה תעופה, הבין עירוני וקו 205) ואת שירות המערבית אקספרס (WES).

הקו המזרחי באורך של 24 קילומטרים נפתח ב-1986 ומחבר את מרכז העיר פורטלנד עם העיר גרשם; הקו משרת שכונות בין שתי הערים עם 26 תחנות, 16 מהם מחוץ למרכז העיר פורטלנד. פיתוח מוטה-תחבורה ציבורית היה נחשב לדבר חדש כשהקו עוצב, ואף עיר לא שקלה את התוכנית אחרי יישור ותיקון התחנות (TCRP, 2004).

הקו המערבי באורך של כ-30 קילומטרים החל לעבוד ב-1998. הוא מתחיל ממרכז העיר פורטלנד ומגיע לערים בוורטון והילסבורו ועוצר ב-24 תחנות, 17 מהן מחוץ למרכז העיר פורטלנד. הקו המערבי, לעומת הקו המזרחי, נוסע דרך אדמות לא מפותחות ועוצב עם מודעות לתוכנית TOD העתידית (TCRP, 2004). שלוש מתוך ארבע הממשלות המקומיות במסדרון הזה החילו מערכת מתואמת של תקנות ורגולציות בתכנון בניין-עיר שלהן מספר שנים לפני פתיחת הקו המערבי. תקנות ורגולציות אלו אסרו שימושים ברכבים, קבעו צפיפות מינימום ומספר מקסימלי של מקומות חניה כמו גם דרישה לחיבור הולכי רגל ובניה מתחשבת בקווי הרכבת הקלה בטווח של 800 מ’ התחנות הקו המערבי (Arrington, 1996).

קו שדה התעופה שמשתרע על כ-9 קילומטרים הוא שלוחה של קו ה-LRT המזרחי לשדה התעופה הבינלאומי של פורטלנד; השירות החל ב-2001. שדה התעופה מומן ע”י קרן פרטית-ציבורית. על פי TriMet (2007, 2010), השותף הפרטי, Bechtel Enterprises, הסכים לתרום כרבע מכספי המימון להרחבת הקו המזרחי הקיים כדי שיגיע עד לשדה התעופה. בתמורה קיבל זכויות פיתוח לאתר מסחרי לשימוש מעורב בגודל של 485 דונם סמוך לכניסה לשדה התעופה. התוכנית האטה בגלל המיתון הכלכלי שהגיע אחרי מתקפות ה-11 בספטמבר על ארה”ב ו-Bechtel לבסוף מכר את זכויותיו בקרקע לפיתוח הארצי. ב-2005, העיר פורטלנד תקנה את תוכניות הבניין עיר סביב תחנות הרכבת ושינתה את ייעוד הקרקע כך שב-2007 נפתחה חנות IKEA שכיום היא העוגן של מרכז קניות בנוסף לחנויות נוספות ומלונות.

הקו הבין-עירוני שאורכו הוא קצת יותר מ-9 קילומטרים נפתח ב-2004 ומשתרע לאורך אזור המסדרון המחודש העירוני המהיר הצפוני. 8 מתוך 10 התחנות בקו נמצאות מחוץ למרכז העיר פורטלנד. בעבר השדרה הבין- עירונית הייתה בשימוש תדיר יותר אך העסקים לאורך שדרה זו סבלו ממיתון אחרי שמינסוטה קיבלה את הכביש המהיר שלה בשנות ה-60 (המשרד לתכנון עירוני פורטלנד, 2008). עיריית פורטלנד צפתה כי התקנה של קו שכזה תמשוך מחדש פיתוח עסקי ומגורים למסדרון.

קו 205 הוא שלוחה של 10.5 קילומטרים מהקו המזרחי הקיים למחוז קלקמס שרובו עובר דרך תשתית קיימת שהוקמה כאשר מערכת הכביש המהיר I-205 נבנתה (TriMet, 2007). הקו נפתח בשנת 2009 ויש לו 8 תחנות.

קו הנוסעים WES הוא קו באורך כ-24 קילומטרים והוא מחבר בין פרבר לפרבר ומשתמש במערכת פסי רכבות מסע קיימות כדי לחבר את קו הרכבת הקלה המערבי עם מספר אזורי תעסוקה בדרום פורטלנד. הקו החל לעבוד ב-2009 ועוצר בחמש תחנות.

מדיניות TOD ויישומה בפורטלנד

אזור פורטלנד כולל את אחת מתוכניות ניהול הצמיחה האזורית האגרסיבי ביותר בארצות הברית. (TCRP, 2004). החוק באורגון דורש שתוכניות מקומיות ייתאמו את יעדי התכנון המדיניים (Abbot, 2002). ארגון התכנון העירוני של פורטלנד, המטרו, הוא הגוף הנבחר היחיד שנבחר באופן ישיר בכל ארה”ב ויש לו את הכוח לדרוש שינויים בתוכניות מקומיות כדי להפוך אותם לעקביים ומתאימים לתוכניות פונקציונליות (Dong & Gilebe, 2012).

גם מטרו וגם TriMet (סוכנות תחבורת הרכבות של פורטלנד) כבר מזמן היו מודעות לכך ששירותי רכבות הם הכרחיים אך לא מספיקים לעודד TOD באזורי התחנות. בשנת 1979 מטרו אימצה UGB לאזור פורטלנד. ה-UGB של פורטלנד מכיל פיתוח בהשתרעות באזורי שוליים ועוזר לפיתוח באזורי תחנות הרכבת (Arrington, 2009; Chapman & Lund, 2004). בשנת 1995 אימצה מועצת מטרו את תוכנית הפיתוח 2040 האזורית, תוכנית בת 50 שנים לצמיחה באזור (Metro, n.d.-a). תפיסת הצמיחה הגדירה “קהילת תחנות” שמרוכזות על קו רכבת או תחנות מעבר בשימוש תדיר שהיו בעלות צפיפות גבוהה מחוץ למרכזי הערים. קהילות התחנות הקיפו אזורים בטווח של 800 מ’ מתחנות רכבת. סוכנויות תכנון מקומיות בדקו מחדש תוכניות ותקנות בתוך קהילות אלו על מנת לעודד יישום של TOD בכך שיימנעו שימושים ברכבים פרטיים, עליה באישורי בניה צפופה, קווית מכסת חניות ועידוד של פיתוח להולכי רגל כמו אזורי מסחר קטנים, מסעדות ובתי קפה.

העיר פורטלנד הנהיגה אזור שכונה בשם אזור תחנת הרכבת הקלה. אזור זה מעודד שילוב של מגורים, מסחר ואזורי תעסוקה מסביב לתחנות רכבת קלה (Portland Zoning Code Chapter 33.450, n.d.) ואוסר על שימוש ברכבים ומרכזי שירות לחלון הרכב מסביב לאזורי התחנות של הרכבת הקלה. שירותי תיקון רכבים ומכירת רכבים אסורים במרחק של 152 מטרים ממערך הרכבת הקלה וחניה מסחרית אסור בטווח של 60 מטרים ממערך זה. על חלק האתר שנמצא במרחק של 152 מטרים מהמסילה מספר מקומות החניה לא יעלה על 50% מהמקומות הנדרשים בפועל מחוץ לתחנה. יתרה מכך, המספר המרבי של חניות בכל האזור לא יעלה על 150% מהדרישה. יחס שטח-הרצפה המינימלי לכל הפיתוחים באזור התחנה הוא 1:1.

יתר על כן, לפורטלנד יש את ה”קונצנזוס האזרחי והרצון הפוליטי כשהכוחות שמשכו שברי מדיניות והפכו אותם לאסטרטגיה קוהרנטית לפיתוח המטרופולין של פורטלנד” (Abbot, 1997, p. 39). בתחילת שנות ה-70, אז ראש העיר פורטלנד, ניל גולדשמיט, החל לבנות קואליציית התחדשות במרכז העיר של פקידי עירייה, עסקים במרכז העיר, בעלי שטח, קבוצת שכונות וארגוניים אזרחיים. הקואליציה התפתחה במשך השנים לברית עיר-פרברים שתכננה את מערכת הרכבת הקלה (Abbot, 1997). ערי פרברים הכירו בכך ש”קישור מרכז העיר פורטלנד לפרברים באמצעות רכבת קלה הביאה לפוטנציאל פיתוח גבוה למרכזי פעילות משנית” במסגרת תחומי שיפוטם ובחרו ל”מלא תפקיד כעוגנים על קוי תחבורה רדיאלים על פני להיות חרוזים על חגורה” (Abbot, 1997, pp. 25-26).

כלבי השמירה של תוכניות הפיתוח, כמו 1000 ידידי אורוגון, היו גם הם הכרחיים בדרך לתמיכה ציבורית ב-TOD באמצעות הגנה משפטית, מחקר ופעילויות חינוכיות (TriMet, 2007).

פורטלנד עיצבה גם את קווי התחבורה שלה בקפידה. היא תכננה את הקו המערבי ומיקומי התחנות שלו עם התחשבות בפיתוחי שטחים עתידיים, תוך הכרה בבעיות עם הקו המזרחי המקורי והחוויה שלו (TCRP, 2004). הקו המערבי עבר דרך שדות שופעים באדמה פנויה, שלא כמו הקו המזרחי שהוקם מראש באזורים בנוים. Trimet, מטרו ומחלקת התחבורה של אורגון מימנו את ההכנות והיישום של תוכניות התחנות של האזור בטווח של 800 מ’ סביב כל תחנה כדי לעזור לנצל את פוטנציאל הפיתוח של TOD לאורך הקו המערבי (Arrington, 2003). התוכניות סביב התחנות כללו צפיפות מינימלית, מספר מקסימום של חניות, עיצוב בניינים עם אוריינטציה ספציפית ואיסור על שימוש ברכבים (Arrington, 2009).

כמו כן, פורטלנד פיתחה שותפות ציבורית-פרטית יצירתית כדי לממן את הפרויקטים האלו. מימון תוכניות TOD חדשניות בד”כ יקר יותר, וקשה להשיג מימון להיות בגלל שרוב משקיעי ההון והבנקאים לא מכירים את מוצרי הנדל”ן “הלא שגרתיים” האלו ולא יודעים איך להעריך את התחזית הכלכלית שלהם (Leinberger, 2005). למטרו פורטלנד יש תוכנית TOD שמספקת למשקיעים פרטיים תמריצים פיננסים כדי להעלות את הכדאיות של פרוייקטי נדל”ן מוכווני תחבורה. בין שנת 2000 ל-2014 התוכנית TOD של מטרו השקיעה כ-8.4 מיליון דולרים ב-29 תוכניות TOD דרך רכישת שטחים, הקלות TOD והשקעות בתשתיות עירוניות כמו חנויות מכלות ושאר שירותים (Metro, n.d.-b).

דוגמא טובה לתוכניות TOD של מטרו היא ה-3rd Central שהושלם ב-2009. ה-3rd Central  הוא פרויקט  TODעם צפיפות גבוהה, רב-שימושי שממוקם כ-400 מ’ מתחנת הרכבת המרכזית של גרשם. הפרויקט לא היה אפשרי מבחינה כלכלית ללא התמיכה של מטרו והעיר גרשם. תוכנית ה-TOD של מטרו דיווחה כי פרויקט זה קיבל $345,000 ממנה ועוד $85,000 מתוכנית מימון תשתיות אורבניות (ULIF). מימונה של מטרו כיסתה בחלקה את עלויות החימום, מיזוג ואוורור, שיפורים לשירותים ציבוריים ועוד שיפורי בניה יקרים ונדרשים של חנויות מכולת. העיר גרשם חיברה לה יחדיו חבילה שוות מזומן משלה שתשווה את המענקים של מטרו, כולל חניות רחוב וקיצוץ עלויות. היזם עזר לסגור את ההפרש של יותר ממיליון דולרים שנבע מצפיפות גבוהה ופיתוח רב-שימושי ע”י היתרים והטבות לגבי עלויות היזום  והגדלת רווחי בניה. התוצאה של השותפות בעלת 3 הצדדים האלו היא קומפלקס של 34 יחידות מגורים עם מכולת בקומת הקרקע.

מדיניות ה-TOD של פורטלנד לא יושמה ללא חילוקי דעות. קיימים אנשים עם ספקות לגבי יעילות TOD שטוענים כי הכנסות מס שמנותבות לפרויקטים יכלו לשרת שירותי עיר הכרחיים (O’Toole, 2007). לא כל עיר באזור פורטלנד תמכה בתוכנית ה-TOD של מטרו. ב-2014, 51% מהמצביעים בעיר טיגרד (פרבר בחלק המערבי של פורטלנד) אישרה כי העיר באופן רשמי תתנגד לכל פרויקט בניה חדש הקשור בתחבורה בלי רוב בהצבעה (Hammill, 2014).

מדידת TOD בפרברים של פורטלנד

חישוב שינויים בשימושי בקרקע

אני מעריך את ההשפעה של תנועת רכבות על פיתוח בדיור סביב תחנות הרכבת בפרברי פורטלנד משנת 2004 ועד שנת 2014. אני מגדיר “אזור תחנה” כטווח של 400 מ’ מתחנת רכבת פרברית כפי שהיה ניתן לראות באיור 1. מחקרים קודמים השתמשו גם הם בטווח ה-400 מ’ רדיוס (למשל, Boarnet & Compin, 1999; Boarnet & Crane, 1998; Cevero, 1994) או רדיוס של 800 מ’ (למשל, CTOD, 2011; Hurst & West, 2014; Loukaitou-Sideris & Banerjee, 2000) כדי להעריך את ההשפעה של מערכת רכבות יבשתית. אני בוחר להשתמש ב-400 מ’ כדי למזער את החפיפה בין תחנות שכנות. מתכנני תחבורה קבעו את המרחק בין תחנות הרכבת הקלה ל-400 מ’ באזורים בנוים, כפי שניתן לראות באיור 1. השימוש של 800 מ’ רדיוס יגרום לכפילויות רבות בכיסוי השטח לתחנות שכנות.

אני מחשב שני משתנים עיקריים בכל תחנה ותחנה כדי למדוד פיתוח דיור במרווח של שנתיים: 1) שינוי במספר יחידות הדיור ו-2) שינוי צפיפות התושבים במגורים נטו. אני מודד שני משתנים אלו ועוד כמה משתנים אחרים בכל אזורי תחנה בהתבסס על נתוני מסים והתיישבות ברמת חלקות האדמה בזמנים שונים. אני חוקר פיתוח דיור ב-57 התחנות הפרבריות ע”י איגום נתונים מסביב לאזורי התחנות במרווחים של שנתיים מ-2004 ועד 2014. ששת הקווים נכנסו לשימוש בשנים שונות אז הנתונים לכל אזור תחנה תלוי במספר השנים בהן הקו היה פעיל. 2004 היתה השנה הראשונה בה נתוני תנועת רכבות אמינים היו זמינים. אני מתייחס לתחנות רכבת שהחלו לפעול לפני או ב-2004 כתחנות “בוגרות” ולתחנות שנכנסו לפעילות אחרי 2004 כ”לא בוגרות” בגלל שההשפעות המלאות של התחנות עדיין לא היו נראות.

כחצי מזמן המחקר חופף למשבר הכלכלי הגדול של 2008 שהפסיק את פיתוח הנדל”ן ואת הפיתוח הכלכלי בפורטלנד כולה למשך כמה שנים. המחקר שלי, לפיכך, עשוי למעשה לתת הערכת חוסר לתרומה של מערכת תחבורת רכבות על פיתוח אדמות בסביב תחנות הפרברים.

שינויים בשימוש באדמות מגורים (2004–2014)

תחנות הרכבת בפרברי פורטלנד חוו כמות ניכרת של פיתוח מגורים בטווח של 400 מ’ מהתחנה בין 2004 ל-2014. בזמן זה נוספו 6,745 יחידות דיור לשטח ההיקף סביב 57 תחנות הרכבת הפרבריות, המהוות כ-7% ממלאי הדיור החדש שנוסף לאזור כולו באותו פרק זמן. כמעט כל הדירות החדשות הללו (6,524) היו ממוקמות בסמוך ל-45 התחנות הבוגרות שנפתחו או בשנת 2004 או לפני כן. כ-95% מהם היו בתים רב-משפחתיים שהיו להם שתי יחידות דיור או יותר במבנה. מלאי הדיור גדל ב-40% ב-45 אזורי תחנות בוגרות בתקופה של 11 שנים, הרבה יותר מהיר מהממוצע האזורי (18%). באזור סביב התחנות בקווים הלא בוגרים, לעומת זאת, נוספו מספר מועט של יחידות דיור חדשות מאז פתיחתן לפעילות ב-2009, סמוך למשבר הכלכלי של 2008.

ב-52 מתוך 57 תחנות אלו יש מגורים באזורי ההיקף שלהם. בכמחצית מהקווים האלו שיש להם אדמה מיושבת (25 מ-52) חוו לפחות 15 אחוז במלאי הבתים מ-2004 ל-2014; כמעט כולם היו סביב שלושה קווים בוגרים (המזרחי, המערבי והבין עירוני). עם זאת כ-74% מפיתוח הדיור סביב אזורי תחנות אלו לפי קרו לפני המשבר ב-2008. היתה התפתחות מגורים מועטת סביב ארבע תחנות בקו שדה התעופה מכיוון שהאזור סביב שלוש מתוך ארבע מהתחנות היה מיועד למטרות אחרות בלבד. כ-38 אחוזים מתחנות הפרברים (20 מ-52) חוו עליה של יותר או בשווי של 15% בצפיפות המגורים נטו באזורים סביב התחנות הגדולות; רובן סביב הקווים הבוגרים ביותר, המזרחית והמערבית.

היתה רמה מסוימת של שימוש משולב בכל התחנות פרט לחמש תחנות שלגמרי יועדו לשימוש אחר. בלמעלה מ-60% (21 מ-57) מהתחנות, יותר ממחצית האדמות המפותחות בטווח של 400 מ’ שומשו לא למגורים. כ-80% (46 מ-57) מהתחנות, לעומת זאת, חוו עליה בתחום קרקעות המגורים במרחק של 400 מ’ מהתחנות מ-2004 ל-2014. 

הבנתן של הסיבות ל-TOD בפרברים

בחירת משתנים לחיזוי TOD בפרברים

כדי לקבוע את הגורמים שמשכו את פיתוח הדיור סביב אזור 52 תחנות הרכבת הפרבריות עם  אזורים מיושבים במרווחים של שנתיים בין 2004 ל-2014, אני בודק סדרה של משתני הסבר כדי לחזות את שני המשתנים התלוים שנמדדו בהקשר של התפתחות הדיור בטווח של 400 מ’ מרחק מכל תחנה: 1) שינוי במספר יחידות הדיור ו-2) שינוי צפיפות התושבים במגורים נטו. כל משתני ההסבר כלולים במודל עם פיגור שתי השנים.

ראשית, אני שוקל את הזמינות של הקרקע והאם היא פנויה למגורים, מה שכולל אזורי קרקע מיועדים למגורים ולשימושים נוספים. זהו שיקול מרכזי מכיוון שסביבת הבניה היא ברת קיימא, ועלות השחזור היא בד”כ גבוהה מאוד (Giuliano, 2004; Reyna & Chester, 2015). ההנחה שלי היא שאזורי תחנות בהן יש אדמה זמינה למגורים משכו יותר פיתוח דיור. בהמשך אני מחשב את ההשפעה של תחבורת רכבות שנמדדת ע”י המשתמשים בה. Cervero (1994) מציע כי בדיקת משתמשים מערכתית היא אינדיקטור טוב יותר מבדיקת משתמשים על פי תחנה כדי לחזות TOD בסביבת התחנות. אני מודד את מספר המשתמשים היומי על הרכבות בצורה מערכתית בכל תחנות הפרברים של הרכבת. ההערכה שלי היא שתחנות עם מערכת משתמשים מושכת יותר פיתוחי דיור. שימוש בצורה המערכתית על פני רמת התחנה עוזרת גם לצמצם טעויות שנגרמו על-ידי מערכת היחסים הדו-כיוונית בין פיתוח אדמות למשתמשים בתחבורה.

אני גם שולט על שלושה משתנים שמייצגים את האווירה הבנויה באזור התחנה: הכמות של בתים רב משפחתיים, הפרופורציה של אדמה לא לשימוש מגורים וצפיפות אוכלוסין. צפיפות אוכלוסין גבוהה יותר ושיעורים גבוהים יותר של קרקע לא למגורים עלולים להרתיע מפיתוח של בתים חד-משפחתיים בצפיפות נמוכה אך עשוים למשוך יותר פיתוחים רב-שימושיים וקומפקטים. צפיפות רחובות היא תחפושת לשני משתנים: הזמינות של תשתיות והיכולת להתנייד ברחוב. אני מצפה כי באזורי התחנה עם צפיפות רחוב גבוהה תגיע יחד עם יותר פיתוחים של בתים בצפיפות גבוהה. לבסוף, אני נמצא בשליטה על מצב הכלכלה המקומית על ידי כך שאני כולל את נתוני האבטלה האזוריים ואת השינוי בכל שנתיים של נתון זה.

בנוסף למשתנים התלויים בשינויי זמן בהם דנתי מעלה אני שוקל גם משתנים אשר אינם משתנים עם הזמן כמו המרחק של התחנה ממרכז העיר, משתנה דמה שאומר אם התחנה מתפקדת כמרכז תחבורה אזורי והמרחק של התחנה מהעליה הקרובה לכבשי המהיר. כמו כן אני כולל משתני דמה נוספים שמייצגים את 6 קווי הרכבת באמצעותם אני שולט במשתנים שלא נראים בעין מזוינת הקשורים לכל קו.  

אני דן בבחירתי של מודלים ומציג את מודל התוצאות בנספח הטכני (זמין באינטרנט). הדיוניםן הבאים מבוססים על תוצאות של שני המודלים של האוסמן-טיילור.

גורמים משמעותיים לקידום TOD בפרברי פורטלנד

אני מוצא ש-6 משתנים מנבאים את שינויי יחידות הדיור באזורי תחנות הרכבת הפרבריות. עליה של 10% בשימוש מערכתי ברכבות קשורה ל-11.8 יחידות דיור נוספות בכל שנתיים, כל השאר נשאר שווה. זה מלמד ששימוש מוגבר בתחבורת רכבות מקדם פיתוח של בתים באזורים סביב תחנות רכבות הפרברים. יותר קרקעות פנויות למגורים מסביב לתחנות רכבת בפרברים קשור לפיתוח מגורים מוגבר; כל 4 דונם נוסף של שטחים פנוים בטווח של 400 מ’ מהתחנה קשור לבערך 4.4 יותר יחידות דיור בכל שנתיים. אזורי תחנה שיש בהם יותר פעילות שונה נוטים למשוך יותר פיתוח של דיור: יש אחוז נוסף של עליה בשיעור הקרקעות לא למגורים הקשורות ל-2.51 יותר יחידות דיור חדשות. לעומת זאת נראה שבתים רב-משפחתיים קיימים מרתיעים פיתוח של פתרונות דיור חדשים. להרכב הדמוגרפי באזור התחנה יש משמעות גדולה על פיתוח דיור: אחוז של עליה באוכלוסיה הלבנה קשור לכ-0.1 יותר יחידות דיור חדשות. כמו כן אני בוחן את ההשפעה של ההכנסה החציונית של כל משק בית באזורי התחנות ומוצא כי ההכנסה החציונית לא צופה פיתוח של יחידות דיור חדשות. עליה של אחוז בשיעורי אבטלה בשנתיים קשורה ל-5.1 יחידות דיור פחות.

רק שני משתנים צופים שינויים בצפיפות המגורים: כמות קרקע למגורים המיועדת לכך או לשימוש מעורב וכמות של בתים רב-משפחתיים. כל 4 דונם נוספים של קרקע המיועדת למגורים בצפיפות גבוהה או שימוש מעורב ברדיוס של 400 מ’ מתחנה קשורים בעליה של 1.41 אחוז בצפיפות המגורים. לעומת זאת, בתים רב-משפחתיים נקשרים עם עליה איטית יותר בצפיפות באזורי תחנות פרברים. זה יכול להיות בגלל מדידה של צפיפות המגורים דרך אחוזי השינוי; אזורי תחנות שהיו מיועדות מראש לבתים רב-משפחתיים נטו לחוות שינוי אחוזי קטן יותר של צפיפות.

עלינו לפרש את תוצאות המודל הזה בתוך ההקשר של אזור פורטלנד. המשתנים בהם דנתי כאן מייצגים רק חלק מהגורמים העשויים להשפיע על פיתוח דיור באזורים סביב תחנות רכבת בפורטלנד. לא הצלחתי לבדוק את ההשפעות של הגורמים שהשפיעו על TOD בפרברים ברמה האזורית כמו תוכנית אזורית, גבול הגדילה העירוני ואת הסביבה הפוליטית המתקדמת בפורטלנד, בגלל משתנים אזוריים אלו לא משתנים בין התחנות ונשארים קבועים. בחינה של משתנים אלו דורשת השוואה בין אזור פורטלנד ואזורים אחרים ברי השוואה, דבר שהוא מחוץ להיקף של מחקר זה. למרות זאת חשוב לשמור את משתנים אלו בראש כשמפרשים את תוצאות המודל.

לא יכולתי לכלול במודל משתנים חשובים כגון תמריצי TOP ספציפיים עקב מגבלות נתונים. היה קשה לערוך רשימה מלאה של כל התמריצים שהוצעו לפרוייקטים ספציפיים על ידי מטרו, TriMet, הנציבות לפיתוח פורטלנד ושלטונות הערים. פיתחתי אינדיקטור לאזורי התחנה שלפחות באופן חלקי מכילים אזורי התחדשות עירוניים כדי לייצג את הסבירות לקבלת תמריצי TOD. אני משתמש בשני משתני דמה שמייצגים את שתי הערים (פורטלנד וגרשאם) שהציעו פטור ממס עבור פרוייקטים 10 שנים קדימה. אף משתנה לא הניב שינוי משמעותי בתוצאות והם הושמטו מהמודל הסופי. עם זאת יכול להיות שמשתנים אלו לא היו משמעותיים בגלל בעיות מדידה; ממצאים אלו לא צריכים להתפרש כסימן שתמריצי ה-TOD של פורטלנד לא השפיעו על גידול בדיור ושאר תוצאות נלוות.

TOD בפרברי פורטלנד: סימן של הצלחה בהקשר תומך

אני משווה את פיתוחי הדיור בהיקף של 400 מ’ מתחנות רכבת פרבריות באזור מטרופולין פורטלנד ומעריך את המשתנים שקידמו פיתוח מונחה תחבורה מאז 2004 ועד 2014. מצאתי שקצת פחות מ-7,000 יחידות דיור נבנו באזור ההיקף של 400 מ’ סביב 57 הרכבות הפרבריות מ-2004 ועד 2014. זה היווה כ-7% מיחידות הדיור החדשות בכל פורטלנד בזמן מקביל. כמעט כל הפיתוח התרכז בתחנות בוגרות – אלו שהופעלו בשנת 2004 או לפני – וכמעט כולם היו יחידות רב-משפחתיות. פיתוח דיור בהיקף של 400 מ’ מסביב לתחנות הפרברים הבוגרות האלו גדל ב-40%, יותר מפי שניים מהמוצע האזורי (18%). איזורים מסביב לתחנות שנכנסו לשירות אחרי 2004, ובמיוחד אחרי 2009, לעומת זאת, חשו מעט מאוד פיתוחי דיור; ייתכן שלא עבר מספיק זמן לראות את ההשפעה של שירותי הרכבות, במיוחד בהתחשב במשבר הכלכלי בארה”ב בשנת 2008. כמעט 70% מ-52 התחנות הפרבריות מוקפות בקרקעות מגורים מראות צפיפות נטו של 10 יחידות דיור ל-4 דונם. קצת פחות ממחצית מ-52 תחנות הרכבת המוקפות בקרקעות מגורים חוו עליה חדה יותר בצפיפות בתוך ההיקף של 400 מ’ מהממוצע האזורי.

אני מוצא כי שישה משתנים צופים את פיתוח הדיור סביב התחנות. אזורים בטווח של 400 מ’ מתחנת רכבת נוטים למשוך יותר פיתוח דיור כשיש להם שימוש גבוה יותר בתחבורה, יותר אדמה המיועדת לבניה פנויה, כמות גדולה יותר של אדמה שלא מיועדת למגורים, כמות גדולה יותר של אוכלוסיה לבנה וירידה באחוזי האבטלה. שינוים בצפיפות המגורים סביב תחנות הרכבת הפרבריות קשה יותר לחזות. מצאתי רק שני משתנים שמנבאים זאת: הסכום של קרקע המיועד לצפיפות או שימוש מעורב והכמות של בתים רב-משפחתיים קיימים.

אזורי פרברים מסביב לתחנות רכבת שיש בהם יותר שטחים המיועדים לבינוי בצפיפות גבוהה ושימושים מעורבים, יותר סביר לראות בהם עליה בצפיפות. לסיכום ממצאים אלו מלמדים שתנועת רכבות יכולה להיות כלי יעיל להנחות פיתוח שטח בפרברים כאשר היא ממוקמת בסמוך לשכונות בהן יש מספיק אדמות פנויות, מספר יעדים שלא קשורים לדיור ותוכניות גג הולמות. המודלים שלי לא מראים איך תמריצי TOD של פורטלנד ודרישות תכנון השפיעו על תוצאות אלו אך סביר יותר כי זו תוצאה של איך שהייתי צריך לטפל ולמדוד את המשתנים האלו. זה סביר להניח שלפחות חלק מהממצאים הושפעו רבות מהשילוב של תמריצים ציבוריים ופרטיים, תוכניות בניין-עיר עקביות, רגולציות הנוגעות לשימוש באדמה ועידוד ציבור ותמיכה ב-TOD.

הממצאים שלי נוגדים מחקרים קודמים בנושא שמדווחים על שינויים מינימלים בשימושי קרקעות ברוב תחנות הפרברים (Boarnet & Compin, 1999; Cervero & Landis, 1997; Dyett et al., 1979; LoukaitouSideris & Banerjee, 2000). הניגוד יכול להיות קשור לשוני באזורים השונים, מתודולוגיות מחקר ומקורות מיד ובעיתוי של המחקרים, לפחות חלקית. רוב המחקרים הקודמים נערכו בשנת 2000 או לפני כן ואילו המחקר הזה מתמקד בתקופה שבין 2004 ל-2014. השימוש בתחבורה ורמות הגודש שניהם עלו משמעותית בערים האמריקאיות מאז שנות ה-90 ( American Public Transportation Association, 2016; Schrank et al., 2015). דיור ליד תחנת רכבת, יכול להיות, נהיה אטרקטיבי יותר מאז שנות ה-2000, במיוחד לתושבים שרוצים להימנע מהחוויה הלא נעימה של נסיעה ארוכה ברכב מהפרברים למרכזי הערים.

עתיד ה- TOD בערים אמריקאיות

לערים אמריקאיות עשויה להיות הזדמנות אדירה לעשות שימוש בשירותי תחבורה משופרים כמינוף לרפורמות בפרברים המפוזרים שלהם בעזרת TOD אם הם בונים שירותי רכבת קלה או כבדה או שירותי אוטובוסים מהירים. ניתוח זה הוא ניתוח של מקרה קיצון חיובי אבל קהילות אחרות עשויות להרוויח בכל מקרה מהחוויה של פורטלנד כאשר יחליטו לנסות בעצמם TOD בעתיד (TCRP, 2004).

פורטלנד טיפחה את TOD דרך מערכת תכנון מקיפה ותומכת ברמה המדינית, אזורית ועירונית. לסוכנויות התכנון המדיניות והאזוריות הייתה הסמכות לדרוש שינויים בתוכניות כדי להתאים אותן ליעדי התכנון של המדינה ויעדי התכנון האזורי. גבולות הצמיחה העירונית הגדירו ליזמים פרטיים לפתח במרכזי הערים ומסדרונות של תנועה גבוהה על ידי הגבלה של היצע קרקעות באזורי שוליים. תוכנית ה-TOD של מטרו תמכה ביזמים פרטיים על ידי מתן תמריצים כלכליים ותשתיות עירוניות. מדיניות תכנון תומכת הפכה פרוייקטים לאפשריים ולתחרותיים בשוק הנדל”ן.

מספר הולך וגדל של מדינות בארה”ב החלו לפתח מדיניות תכנון שתומכת בצמיחה וב-TOD, למרות שרבות מהם נמנעו מ”ההנהגה מלמטה” וסגנון התכנון של אורגון. לפחות 11 מדינות הקימו תוכנית ניהול לצמיחה ברמה המדינית (Yin & Sun, 2007). במדינות המערב, יותר ממחצית מתחומי השיפוט המקומיים באזורים העירוניים הגדולים יישמו מנגנוני הכלה עירוניים. (Pendall, (Puentes, & Martin, 2006. TOD הוא כבר אמצעי תכנון בשימוש נפוץ לעיריות כדי לעודד שימוש בתחבורה ולייצר שכונות TOD.

תמיכה תכנונית ותמריצים, לעומת זאת, לא יהיו יעילים אם באזור תחנות הרכב לא תהיה אדמה פנויה המיועדת לפיתוח: שיקול מרכזי בפיתוח דיור סביב תחנות הרכב הוא קיימות של שטחים פנויים מספיקים לפיתוח עתידי. היישום של תכנון אזורי ו-TOD מסתמכים על הסכמה אזרחית רחבה ורצון פוליטי למודל פיתוח בר-קיימא טוב יותר. לפורטלנד ופרבריה זה לקח יותר מ-20 שנים כדי לבנות את הקונצנזוס והמצב החוקי ל-TOD. זה יכול לקחת גם יותר לערים אחרות בארה”ב לבנות את הקואליציה המקומית והאזורית כדי לקדם פיתוח תחבורה בר קיימא ושימושי קרקע מפותחים.

תודות

אני מודה לשלושת הסוקרים האנונימיים על הערותיהם הבונות,, שעזרו לי לשפר את המאמר. אני רוצה להודות ג’יימס סטרטמן על הערותיו היקרות על גרסה מוקדמת של מאמר זה. ברצוני גם להודות לסטיוארט מקפטרס על שכתוב  המאמר.

חומר משלים

נתונים משלימים למאמר זה ניתן למצוא באתר האינטרט של המפרסם.

1. אני מודה לקורא האנונימי שהעיר לי על כך
2. אני משתמש ב-15% כחתך בגלל שהעליה האזורית בצפיפות אוכלוסין היא כ-15% בזמן עריכת המחקר.