Deposit Insurance Database

תקציר

מסמך זה מספק בסיס נתונים גלובלי ומקיף של הסדרי ביטוח הפיקדון ((deposit insurance החל משנת 2013. אנחנו הרחבנו את מאגר הנתונים על ידי הכללה של המיישמים האחרונים של ביטוח הפיקדון ועל ידי מידע בדבר השימוש בערבויות ממשלתיות על הנכסים וההתחייבויות של הבנקים, לרבות במהלך המשבר הפיננסי העולמי האחרון. בנוסף, אנו יוצרים רשת אינדקס בטיחותי (Safety Net Index) אשר לוכדת את גודל הנדיבות ((generosity של תוכניות ביטוח ההפקדות וערבויות ממשלתיות על המאזנים של הבנקים. הנתונים מאשרים כי ביטוח הפיקדון נעשה נפוץ ונרחב יותר מאז המשבר הפיננסי העולמי, אשר גם גרם לעלייה זמנית בהגנה של הממשלה על ההתחייבויות שאינן פיקדונות ונכסים בנקאיים. מאז ברוב המקרים, ערבויות אלו הוסרו רשמית אבל הכיסוי של ביטוח הפיקדון נשאר מעל לרמה שהייתה לפני המשבר, דבר זה מעלה דאגות על כיסוי עקיף וסכנות מוסריות שיבואו בהמשך.

הקדמה

המשבר העולמי האחרון נבדק וניסו את תוכניות ביטוח הפיקדון (DIS) , ואת היכולת שלהם להגן על חסכונות משקי הבית בבנקים. רשויות המדינה והרגולטורים הפיננסיים הגיבו לנסיבות החריגות של המשבר על ידי הרחבת הסדרי הביטוח או מיישמי ביטוח הפיקדונות, אם לא היה קיים אצלם. דפוס זה של מדיניות התגובה חשף את ההשפעות השליליות הרחבות של תכניות רחבות והדגיש את נקודות החוזק והחולשה של תכניות DIS שונות. מסמך זה מציג מסד נתונים מקיף של הסדרי ביטוח ההפקדות עד סוף שנת 2013, המכסה את חברי קרן המטבע הבינלאומית ב188 מדינות פלוס ליכטנשטיין. עבור מדינות עם תוכנית ביטוח פיקדון מפורש ((explicit, המידע מסופק על גבי המאפיינים של DIS (כגון סוג, ניהול, כיסוי, מימון ותשלומים). בשנים האחרונות, אנו מוסיפים מידע על עלייה בכיסוי הפיקדון, התחייבויות של ערבויות ממשלתיות על פיקדונות ולא-פיקדונות וכן אם המדינה חווה הלאמה משמעותית של הבנקים. על מנת להעריך את היכולת של המדינה לכבד את חובות הפיקדון שלה ( ואת רשת הביטחון של אחרות) אנחנו משלימים את נתונים אלו עם המידע על הגודל הפוטנציאלי של התחייבויות הפיקדון, כמות הון DIS וחובות ממשלתיות.

אמנם מוקדם מדי להסיק מסקנות מוחלטות על התאמה של DIS  במהלך המשבר הפיננסי העולמי, ההערכה הראשונית שלנו היא, על פי רוב , DIS  הגשים את המטרה העיקרית שלו למניעת פתיחת ((open run הפיקדונות בבנקים. לנוכח זעזועים גדולים במערכת הפיננסית העולמית, כמו גם חששות מתמשכים וממושכים על כושר הפירעון של כמעט כל מוסד פיננסי גדול בעולם, לא ראינו הפעלות נרחבות של בנקים. היו כמה חריגים בולטים ( כגון “northern Rock בבריטניה) והיו משיכות מתמשכות על ידי מפקידים לא מבוטחים, אבל המערכת הבנקאית העולמית לא חוותה משיכה משמעותית ממפקידים מבוטחים. מנקודת מבט זו, DIS  העביר את מטרתו הצרה. עם זאת, כמו אם נסתכל על הציפייה בשנים אחרי המשבר, הרחבת רשת הביטחון הפיננסית ( שניהם באמצעות כיסוי מרוחב של ביטוח פיקדונות והסתמכות מוגברת על ערבויות הממשלה אשר חסכונותיהם תמכו במגזר הפיננסי) הוא משהו מדאיג. הרחבת רשתות הביטחון הלאומיות מעלה שאלות לגבי 1. האם כספי הממשלה מתאימים כדי לתמוך בהבטחות של DIS  הקיים בתקופות עתידיות של משבר ( יותר מכך, בהתחשב בכך שממשלות יעמדו בפני לחצים חדשים בהרחבת הבטחות DIS  במשברים העתידיים) ו2. כיצד לאזן את המטרה של מניעת הפעלות פיקדון בנקאיות עם השפעו שליליות אפשריות של DIS בצורה של סיכון מוסרי ואת האיום על היציבות הפיננסית מתמריצים לנטילת סיכונים אגרסיביים. שאר המסך מאורגן כדלקמן. חלק 1 מתאר את מאגר הנותנים הראשי, עם תיאור של כל המשתנים הכלולים. סעיף 3 סוקר את המצב הנוכחי של DIS ברחבי העולם. סעיף 4 סוקר את המדיניויות שבוצעו במהלך תקופת המשבר הפיננסי כדי להגן על המפקידים כנגד אובדן הערך של החיסכון מהפיקדונות שלהם. סעיף 5 מסכם.

מסד הנתונים

בסיס הנתונים מבוסס על העבודה הקודמת של Demirgüç-Kunt, Karacaovali, and Laeven (2005). מערך הביטוח המקורי של קרנות הפיקדונות נערך עד שנת 2003. הוא נבנה באמצעות שילוב של מקורות מדינה, וכן מחקרים קודמים של Garcia (1999), Kyei (1995), and Talley and Mas (1990) , בין היתר. גירסה זו מעדכנת את מסד הנתונים המוקדם ומרחיבה אותו עד 2013. ככל שניתן הסתמכנו על מקורות רשמיים. נקודת המוצא שלנו הייתה סקירה מקיפה על תקנות המגזר הפיננסי שנערך על ידי הבנק העולמי בשנת 2010. סקר זה שאל פקידים ממשלתיים על דרישות הון, בעלות וממשל, מגבלות על פעילות, פיקוח בנקים, וכמו כן על הפרטים של הסדרי ביטוח הפיקדונות שלהם. נתונים אלו שולבו עם סקרי ביטוח פיקדונות שנערכו על ידי האיגוד הבינלאומי של מבטחי פיקדונות ב2008, 2010 ו2011 , ובמקרה של מדינות אירופאיות  המידע המפורט על הסדרי ביטוח הפיקדונות התקבל מהנציבות האירופית (2011). אי התאמות ופערים בנתונים נבדקו אל מול מקורות ממשלתיים, כולל חוקי ביטוח הפיקדונות ורגולציות, ודוחות צוות קרן המטבע הבינלאומית. ההתמקדות שלנו היא על ביטוח הפיקדונות לבנקים מסחריים. עבור מדינות עם מספר DIS , הנתונים המסופקים מתייחסים רק לתכנית הסטטוטורית הארצית. משמעות הדבר היא כי רמות הכיסוי עשויות להמעיט ברמת הכיסוי בפועל. לדוגמה, התכנית המורכבת של  DIS בבנקים מסחריים בגרמניה מספקת ביטוח של עד 30 אחוזים הון פר מפקיד, למעשה זה מציע כיסוי בלתי מוגבל לרוב המפקידים. המאגר המידע המלא, הכולל מידע על הסדרים שאינם סטטוטוריים ארציים, זמין בתבנית גיליון אלקטרוני כנספח למסמך זה. מקורם של הנתונים מצוינים בנספח. הפרק הבא מתאר את המשתנים המשמשים את שארית המסמך.

1. הגדרות משתנות

סוגים של ביטוח פיקדונות

אנו ממשיכים את הטענה של Demirgüç-Kunt, Kane, and Laeven (2006) כי ניתן להניח למדינה להציע ביטוח פיקדון שאינו משתמע ( (implicit, בהתחשב בעוצמה של לחצים ממשלתיים עדי לספק הקלה במקרה של חדלות פירעון רחבה בבנקים, אלא עם המדינה עברה חקיקה פורמלית או שיש תקנה המגדירה את כיסוי הפיקדון המפורש ((explicit. אכן, כיסוי בלתי משתמע תמיד קיים, ללא קשר לרמת הכיסוי המפורש. מדינות עשויות להיות בעלות תכניות לביטוח פיקדון מפורש מבלי לציין מוסד או קרן שתבצע את הסמכויות שנקבעו בחוקים או הרגולציה, אבל הנפקת ערבויות כיסוי זמניות על ידי הממשלה אינו מספיק כדי להיות זכאי כבעל ביטוח פיקדון מפורש. לפיכך אנו מניחים כי כל מדינה אשר חסר לה ביטחון פיקדון מפורש יש ביטוח פיקדון שאינו מפורש. מפורש לוקח ערך אם למדינה יש ביטוח פיקדון מפורש ואפס לא מפורש. טבלה 1 מציינת את כל המדינות שיש להם ביטוח פיקדונות מפורש.

כיסוי

תוכניות ביטוח פיקדונות מפורש בדרך כלל מבטיחות פיקדונות עד גבול כיסוי סטטוטורי. במיוחד במהלך משבר הבנקאות, מדינות לעיתים קרובות הנפיקו ערבויות על גבי גבולות סטטוטוריים מוכרזות מראש. אנו מספקים מידע, הן על הגבולות הסטטוטוריים והן על המגבלות הננקטות על ערבויות ממשלתיות נוספות. הכיסוי הוא מגבלת הכיסוי במטבע המקומי. זה תופס על הערך המספרי או “הבלתי מוגבל” אם ערבות מלאה היא במקום. כיסויתוצר לנפש הוא היחס בין מגבלת הכיסוי לתוצר לנפש, המתבטא באחוזים ומבוסס על גבול הכיסוי הסטטוטורי. טבלה 2 מדווחת על מגבלות כיסוי אלו על פי דיווחי המטבע (בדרך כלל מקומי) ואשר תורגמו לדולר ארה”ב (באמצעות שערי חליפין של סוף השנה). נתוני התוצר לנפש נלקחו מתוך מאגר הנתונים WEO של קרן המטבע הבינלאומי באפריל 2014, אלא אם כן צוין אחרת. הערות שוליים המלווים את טבלה 2 מפרטים את גבולות הכיסוי של מדינות בודדות. עבור מדינות עם ביטחון במטבע (coinsurance) , הכללים מתוארים גם.

ארגונים ומנהלות

המבנים ארגוניים והמנהליים של DIS עשויים להשתנות במידה ניכרת, וזה יכול להיות נטל משמעותי על עצמאותה ויעילותה. DIS יכולים להיות מאורגנים משפטית כישות נפרדת, או עשויים להיות ממוקמים בתוך מבנה פיקוח של מדינה או תחת סמכות השיפוט של בנק לאומי ארצי, או משרד ממשלתי אחר כגון משרד הכלכלה או מחלקת האוצר. קטגוריות אלו הן בלעדיות – כל DIS חייב להיות נפרד באופן חוקי או ממוקם בתוך הבנק המרכזי, המפקח על הבנקים, או משרד ממשלתי. כמה DIS  מאורגנים כישות משפטית נפרדת, אבל הם נמצאים ונתמכים על ידי הבנק המרכזי. אנו מקודדים  DIS כאלו כמופרדים משפטית. סוג המשתנה מקודד אחד אם ה- DIS היא נפרדת מבחינה משפטית, ושניים אם היא נכללת בתוך הבנק המרכזי, המפקח על הבנקים, או משרד ממשלתי. מדינות יכולות לבחור DIS מפורש הניתן באופן פרטי, בפומבי או במשותף בשילוב כלשהו של השניים. לדוגמה, שתי תוכניות ערבות סטטוטוריות של גרמניה יש רכיב פרטיציבורי מעורב שבו הם מנוהלים באופן פרטי, אך הוקמו בחוק עם גורמים ציבוריים כגון פונקציות מדיניות ציבורית מוקצבות ומפוקחות על ידי הסוכנות המפקחת. בחירה זו מבוססת לעתים קרובות על ניסיון ספציפי של המדינה עם היסטוריית כישלונות הבנקאות ועל אם שחקנים פרטיים קיימים כדי לנהל פוטנציאלי DIS (עבור לדוגמה, עמותות בנקאים בשוויץ). מנהל מקודד אחד אם ה- DIS הוא מנוהל באופן פרטי, שניים אם הוא מנוהל באופן ציבורי ושלוש אם הוא מנוהל במשותף. קטגוריות אלה הן בלעדיות.

תפקיד

בעוד כל DIS מפורשת חייבת לכלול “paybox” פונקציה המספקת תשלום למפקידים כאשר הבנק כושל, מדינות יכולות גם להחליט לשלב את פונקציית DIS עם רזולוציית פונקציות או של המפקח על הבנקים או רגולטור מקרו שפועל בזהירות , המכונה “paybox” פלוס. מדינות יכולות גם לכוון את DIS כדי למזער הפסדים למשלם המיסים, ולספק אתה אמצעים החוקיים לעשות זאת על ידי מתן סמכות למנהלי הרשות ליצור גישור של בנקים, להחליף הנהלות בנק רשלניות וכו . בגלל שהתפקיד המדויק של תוכניות ה- DIS משתנה מאוד ברחבי העולם, אנו מסווגים את DIS כ – paybox בלבד או לחילופין בתור “paybox plus”, כולל הפסד או – סיכון. קטגוריות אלה הן בלעדיות – DIS יכול להיות בעלת תפקיד קפדני של ” paybox”  או להיות בעלת אחריות מעבר לפונקציה של  paybox. תפקיד מקודד אחד אם את התפקיד של ה- DIS הוא paybox בלבד, ושתיים אם זה paybox פלוס, הפסד או סיכון מינימלי. למדינות מסוימות יש מערכות מרובות של תוכניות ביטוח פיקדון סטטוטורי עבור סוגים שונים של מוסדות פיננסיים. אלה יכולים להיות בעלי אופי ציבורי או פרטי, ובמקרים מסוימים זה אומר כי כיסוי יעיל הוא זה שנקבע על פי התוכנית הלאומית. מרובה הוא מקודד אחד אם יש הרבה תוכניות הקיימות בתוך מדינה, ואפס אם אחרת. הערות שוליים ללוח 3 מפרטות בפרטים את שמות ה- DIS הפעילים במדינה, כמו גם את המוסדות שהם מכסים כאשר הן זמינות. המוקד שלנו בשאר המאמר הוא על התוכנית הסטטוטורית הראשית במדינה החלה על – בנקים מסחריים פרטיים.

השתתפות

בעולם שבו הכלכלה הפכה גלובלית יותר ויותר, הבדלי הכיסוי בקרב בנקים מקומיים וגופים בנקאיים זרים הפועלים באותה מדינה הפכו חשובים יותר ויותר. לדוגמה, במהלך המשבר באיסלנד, פיקדונות בסניפים זרים של בנקים איסלנדיים, אשר על פי הנחיות EC היו אמורים להיות מכוסים על ידי DIS האיסלנדי עד המינימום סטטוטורי של 20,000 יורו, בתחילה לא זכו להיות מכובדים על ידי איסלנד. בנקים מקומיים מכוסים בדרך כלל על ידי ה- DIS, אבל תוכניות הארץ עשויים להשתנות אם חברות בת מקומיות או סניפים מקומיים של בנקים זרים מכוסים על ידי ה- DIS המקומי. בנקים המקומיים מקודדים לאחד אם הבנקים המקומיים מכוסים, ואפס אחרת. עבור חלק מדינות, כגון ארצות הברית, ה- DIS אינו מבסס את הכיסוי על מדינת הבית של – מוסד זר. במקומות אחרים, כמו במדינות EEA (אזור הכלכלה האירופית), ה- DIS מרחיב את הכיסוי גם למדינות אחרות אבל רק בתוך EEA, עם הפיקדונות בסניפים זרים עליהם להיות מכוסים על ידי תכנית ביטוח הפיקדונות של מדינת המוצא  ועל פיקדונות בחברות בת זרות להיות מכוסים על ידי תכניות הגנת הפיקדונות של המדינה המארחת. פיקדונות בסניפים של בנקים שאינם EEA הם בדרך כלל לא מכוסים על ידי תוכניות EEA. המשתנים של חברות בת זרות וסניפים זרים שווים אחת אם חברות בת המקומיות או סניפים מקומיים של כל הבנקים הזרים מכוסים, ואפס אם אחרת.

סוגים של פיקדונות

 ה- DIS בדרך כלל אינו מרחיב את אותו כיסוי לכל סוגי הפיקדונות. המשתנה ,פיקדונות במטבע חוץ לוקח את הערך 1 אם DIS מכסה פיקדונות הנקובים בכל מטבע אחר מאשר המטבע המקומי הרשמי, ואפס אם אחרת. עבור כמה מדינות, זה עשוי לכלול את כל המטבעות הזרים, ואילו עבור אחרות, מספר מצומצם של מטבעות זרים עשוי להיות מכוסה. לדוגמה, בעוד DIS בתוך האיחוד האירופי מכסה פיקדונות מכל המטבעות של האיחוד האירופי של המדינות החברות, הוא לא מכסה את הפיקדונות ממטבעות של מדינות שאינן חברות באיחוד האירופי. לדוגמה, DIS באוסטריה, בלגיה, גרמניה, ליטא ומלטה אינן מכסות פיקדונות ממטבעות שלא מהאיחוד האירופי. מדינות גם יכולות  לקבוע את המגבלות כיסוי השונות עבור פיקדונות ממטבעות מקומיים או זרים. ברוב המקרים, תשלומים על פיקדונות בבנקים ממטבע חוץ, אם הם מכוסים, נעשים במטבע מקומי. כיסוי של הפיקדונות הבין-בנקאיות נפוץ פחות מזה של פיקדונות קמעונאיים, לפי ההנחה כי לעתים קרובות מוסדות פיננסיים מצוידים טוב יותר כדי לפקח על הסיכון של המוסדות בהם יש את הפיקדונות מאשר המפקיד הקמעונאי קטן. עם זאת, בתקופות של מתח בשוק הפיננסי, הפיקדונות הבין – בנקאיים עשויים להיות מבוטחים לעידוד זרימת הנזילות החופשית על פני הבנקים. המשתנה פיקדונות בין-בנקאיים הוא אחד אם הפיקדונות הבין-בנקאיות מכוסים, ואפס אחרת.

מימון

הפונקציה העיקרית של הDIS היא למנוע  bank runsמערכתית. כדי לעשות זאת, הDIS חייב להיות מסוגל לטעון באופן אמין כי הוא יכול לשלם למפקידים במקרה של כשל הבנק. מדינות יכולות לבחור לממן תשלומים פוטנציאליים מראש (ex-ante) או מאוחר יותר (ex-post). רוב הDIS עם מימון מראש גובים מימון מפרמיות על בסיס מתוזמן, בעוד תוכניות עם מימון מאוחר יותר גובים מימון מהמוסדות השורדים רק שכיסוי הבנק נכשל וההון הפנוי כדי לכסות את המפקידים אינו מספיק. קטגוריות אלו הן בלעדיות. המימון שווה לאחד אם המימון הוא מראש ושתיים אם המימון הוא לאחר מכן.

בנוסף לבחירה בין מימון מראש או לאחר מכן, DIS יכול גם להיות ממומן על ידי הממשלה, במוסדות פרטיים מכוסים, או במשותף בין הממשלה לבין שחקנים פרטיים. קטגוריות אלו הן בלעדיות. מדינות כמו פורטוגל עם DIS בעיקר ממימון בנקים שהשתתפו במימון ממשלתי מסווגים כמימון משותף. מקור מימון מקודד אחד אם המימון הוא על ידי הממשלה, שתיים אם נעשה באופן פרטי, ושלוש אם נעשה במשותף. המימון הממשלתי מתייחס הן לסטארט-אפ והן למימון שוטף. בתוך המקרה של מימון לאחר מכן ,מקור המימון מתייחס למי שמשלם את התרומות כדי לכסות את ההפסדים של המפקיד (בדרך כלל הבנקים ששרדו). מימון “backstop” נחשב בנפרד מהבאים. בהתאם ליכולת של הממשלה לגבות מיסים או להנפיק חוב חדש, תוכניות ממשלתיות עשויות להבטיח באופן מהימן את טיפול בעיות הבנק בזמן הקרוב, אך הן עשויות לעמוד בפני לחץ פנימי כדי להימנע מתשלום על ידי מימון ממיסים במקרה של כשל גדול. תוכניות בעלות מימון פרטי עשויות לעודד ניטור עמיתים בין המוסדות, אך הן עשויות לפעול בקלות רבה יותר ובזמן קצר יותר של מימון זמין ואמין שיכול לשלם למפקידים במקרה של כשלים מערכתיים.

תמיכה ממשלתית

בעוד מנגנון המימון העיקרי של ה- DIS יכול לא להיות הממשלה, כמה מדינות מספקות תוכניות מגירה במקרה של מחסור של כספים לכיסוי פיקדונות הכוללים תמיכה ממשלתית. עבור חלק מהמדינות, זה לוקח את המסגרת של קווי אשראי מאושר-מראש ממשרד האוצר. עבור אחרים, ה- DIS יכול להנפיק איגרות חוב או לקבל הלוואות מבוטחות על ידי הממשלה. Backstop מקודד אחד אם בחקיקה או תקנת כל צורה כזו של תמיכה ממשלתית במקרה של מחסור של כספים הקיים, ואפס אחרת. תמיכה ממשלתית כוללת רק תמיכה מהממשלה המרכזית, לא תמיכה של בנק מרכזי.

פרמיות המותאמות לסיכון

בנוסף לגיוס כספים לכיסוי תשלומים עתידיים, חלק מה- DIS משתמשות בפרמיות דיפרנציאליות כדי לרסן לוקחי סיכון על ידי מוסדות פיננסיים. ההליכים להערכת הסיכון משתנים בין מדינות. לדוגמה, באיטליה, תחילה הבנקים מקובצים לשישה קטגוריות סיכון באמצעות ארבעה אינדיקטורים של הביצועים וסיכון הבנק. לאחר מכן, קטגוריות סיכון אלה עוברות מיפוי לשישה רמות שונות של פרמיות הסיכון. ביוון, החל מינואר 2009, פרמיות שנתיות מותאמות על ידי מקדם הסיכון שנע ביחס בין 0.9 ל -1.1, כפי שנקבע על ידי מיקום הבנק באחת משלושת הקטגוריות על ידי בנק יוון. הערכת הסיכון מבוססת על מדדי פירעון הבנק, הנזילות והיעילות של מערכות הבקרה הפנימית. הפרמיות המותאמות לסיכון הן מקודדות באחת אם הפרמיות מותאמות לסיכון, ואפס אחרת.

הערכה

מדינות יכולות לבחור להעריך פרמיות על מגוון סעיפים מאזניים. בסיס הערכה מציין את הבסיס שעליו מעריכים את הפרמיות. אנו מסווגים את בסיס ההערכה של פרמיות לארבע קטגוריות בלעדיות זו לזו – פיקדונות מכוסים, פיקדונות כשירים, סך הכל פיקדונות וסך ההתחייבויות. פיקדונות כשירים מתייחסים לפיקדונות אשר יכולים לפרוע אותם על ידי תכנית ביטוח הפיקדון, לפני רמת הכיסוי מוחל, בזמן שפיקדונות מכוסים מתקבלים מפיקדונות כשירים בעת החלת רמת הכיסוי. הערות שוליים לטבלה 3 מספקות פירוט רב יותר על בסיס ההערכה. לדוגמה, כפי שנקבע על ידי חוק דוד-פרנק ,US FDIC  שינתה את בסיס ההערכה מסך הפיקדונות המקומיים לסך הממוצע של הנכסים בניכוי הון עצמי מוחשי (דהיינו, הון רובד 1), כדרך להעביר את יתרת עלות ביטוח הפיקדונות הרחק מהבנקים הקטנים לבנקים גדולים שמסתמכים יותר על אי -פיקדון תוך המימון הסיטונאי.

תשלומים

הצורה הנפוצה ביותר של כיסוי ה- DIS היא כיסוי ברמה “כל מפקיד לכל מוסד”. עם זאת, במדינות מסוימות מכסים את  פיקדונות כל מפקיד, או כל חשבון המפקיד. כיסוי כל חשבון מפקיד הוא נדיב יותר מאשר כיסוי “כל מפקיד כל מוסד” משום שהוא מאפשר למפקידים להגדיל את הכיסוי האפקטיבי שלהם על ידי פתיחת חשבונות מרובים בתוך אותו מוסד, ואילו כיסוי “כל מפקיד כל מוסד”  הוא נדיב יותר מאשר כיסוי לכל מפקיד כי זה מאפשר למפקידים להגדיל את הכיסוי האפקטיבי שלהם על ידי הצבת הפקדות במוסדות מרובים. במדינות מסוימות, כגון ארצות הברית, יש כיסוי כל מפקיד כל מוסד ליחידים, אבל הטיפול בחשבונות משותפים הוא בנפרד מחשבונות בודדים, כך מפקידים בודדים עם חשבונות משותפים יכולים להכפיל את הכיסוי האפקטיבי שלהם (יחסית לגבול סטטוטורי) בתוך אותו מוסד. תשלומים למפקידים מקודד באחד אם הכיסוי הוא לכל חשבון המפקיד, שניים אם לכל מפקיד כל מוסד, ושלושה אם לכל מפקיד. הערות שוליים מספקים פרטים נוספים עבור מדינות עם מבנה יותר מסובך.

לפעמים אין ל DIS מספיק כסף כך שהוא גורם  להפסדים על המפקידים (במונחים נומינליים). אנו מזהים רק שלושה מקרים בהם הוטלו הפסדים משמעותיים על פיקדונות המבוטחים (כולל הפסדים במונחים נומינליים) למרות קיומו של ביטוח פיקדון מפורש – ארגנטינה (1989 ו -2001) ואיסלנד (2008). 3 הפסדי ההפקדה מקודדים באחד עבור מדינות אלו, ואפס אחרת. פרטים נוספים על כל פרק מופיעים בהערות שוליים לטבלה 3.

 משברים בנקאיים

 אנו גם אוספים מידע על ,האם המדינה חוותה משבר בנקאי בין 2007 ו 2012. תאריך  המשבר הבנקאי מציין את השנה שהמדינה חוותה את משבר הבנקאות. תאריכי משבר הבנקאות לתקופה 2007-2011 הם לפי Laeven and Valencia  (2012). קפריסין מתווספת לרשימה זו נכון לשנת 2012.

מבוא של תוכנית ערבות הפיקדון

במהלך תקופת המשבר הפיננסי, מספר מדינות הציגו ביטוח פיקדון מפורש (למשל, אוסטרליה וסינגפור), או עברו מערבויות ממשלתיות בלתי מוגבלות כבר במקום, לפני תחילת המשבר לתוך DIS מפורש עם גבולות כיסוי חסומים (למשל, תאילנד). מבוא מקודד אחד אם המדינה הציגה תכנית ביטוח של פקדון מפורש במהלך התקופה 2008-2013, ואפס אחרת.

הגדלת כיסוי הפקדה סטטוטורית

 מדינות רבות הגבירו את מגבלות הכיסוי במהלך המשבר. עבור חלק, העלאת הכיסוי הייתה תוצאה של החלטות קודמות למדד הגבלות הכיסוי ליחידות מותאמות לאינפלציה, דרגות מטבע או אמצעי הכנסה כגון הכפלת שכר המינימום. עבור מדינות אחרות, מגבלות הכיסוי הועלו על מנת למנוע את זרימת ההוצאות מהמערכת הבנקאית. בתוך האיחוד האירופי בפרט, פוליסות המדגישות התכנסות והרמוניה בכיסוי מגבלות ביטוח הפיקדונות בין המדינות הביאו לעלייה גדולה יותר בכיסוי. מדינות אחרות הרחיבו את הטווח של חשבונות מכוסים על מנת לכלול מטבע חוץ או פיקדונות בין – בנקאיים. הגדלת הכיסוי היא מקודדת את אם היה גידול במגבלות הכיסוי במהלך 2008-2013, ואפס אחרת. טבלה 4 מפרטת את כל המדינות שהביאו לעליות זמניות בכיסוי במהלך המשבר הפיננסי.

ביטול הביטוח המשותף

בתקופה שלפני המשבר, ביטוח משותף צבר פופולריות במדינות מסוימות כדרך לשמור על היתרונות של יציבות פיננסית של DIS מפורש, תוך שמירה על חלק  מניטור התמריצים הטמונים במערכת שאין לה כיסוי פורמלי של פיקדונות. עם ביטוח משותף, המפקידים מבטחים רק חלק אשר מוגדר מראש של הכספים שלהם (כלומר, פחות מ 100 אחוזים של הפיקדונות המבוטחים שלהם). לדוגמה, במדינה עם 20 אחוז ביטוח משותף ותקרת כיסוי מקסימלית של 100 $, המפקידים עם פחות מ 125 $ יקבלו 80 אחוזים  מהכסף בחשבון שלהם . המפקידים עם כל סכום הגדול מ 125 $ (כאשר 80 אחוזים הוא המקסימום של 100 $) יקבלו רק 100 $. במהלך המשבר, מנגנון ממושמע זה הוכיח שפוליטית קשה לתחזק אותו. 16 מדינות היו בעלות ביטוח משותף ((co-insurance וב -2003 – עד 2010 נותרו רק שלושה. ביטוח משותף מקודד אחד אם הביטוח המשותף בוטל במהלך התקופה 2008-2013, ואפס אחרת.

ערבות ממשלתית על פיקדונות

לצד העלאות הכיסוי הסטטוטורי של הפיקדונות, מספר מדינות הנהיגו ערבות זמנית בלתי מוגבלת על פיקדונות. ערבות הממשלה על פיקדונות מקודדת אחת אם (חלקית או מלאה) ערבות ממשלתית על פיקדונות הושמה במהלך התקופה 2008-2013, ואפס אחרת. פרטים נוספים על ערבויות ספציפיות ניתנים בהערות שוליים לטבלה  5.

 אנו מבחינים בין אם ערבות הפיקדון מכסה רק כמה פיקדונות (מוגבלת) או את כל הפיקדונות (מלא), וכן מציינים את השנה שבה הערבות נכנסה (במקום) ומתי פג התוקף לערבות (פג).

ערבות ממשלתית על התחייבויות שאינן נושאות פיקדון (non-deposit liabilities)

בנוסף לסיפוק כיסוי מורחב עבור חשבונות הפיקדון, מדינות רבות שחוו משבר בנקאי מערכתי במהלך המשבר הפיננסי העולמי הרחיבו את ההתחייבויות שאינן נושאות פיקדון של מוסדות פיננסיים. עבור חלק מהמדינות, הערבויות היו מוגבלות למספר קטן של מוסדות גדולים (אירלנד). מדינות אחרות מבטחות ספציפית שיעורי חוב, או רק הנפקות חוב חדש (הרפובליקה של קוריאה, ארצות הברית), בעוד אחרות בתנאי ערבויות בלתי מוגבלות (אוסטרליה). פרטים נוספים על סוגי ערבויות שאינן פיקדונות ניתנים בהערות שוליים לטבלה 5. ערבות על התחייבויות שאינן פיקדון מקודדת אחד אם קיימות ערבויות ממשלתיות החלות על התחייבויות שאינן נושאות פיקדונות במהלך השנים 2008-2013, ואפס אחרת

ערבות ממשלתית על נכסי הבנק

בנוסף להבטחת פיקדונות בנקים והתחייבויות בנקאיות אחרות, כמה ממשלות גם נקטו בערבויות לשיעורי נכסים מסוימים במאזני הבנקים. לדוגמה, ממשלות הולנד ושוויץ הבטיחו את ערכי הנכסים של חלק מhard to value assets  שקשורים למאזן ING ו- UBS, בהתאמה. הערבות על נכסי הבנק היא אחד אם היו ערבויות ממשלתיות לנכסים בנקאיים בשנים 2008-2013, ואפס אחרת.

הלאמות משמעותיות של הבנקים

התערבות ממשלתית במהלך המשבר הפיננסי כללה גם את השתלטות הממשלה על פני מוסדות פיננסיים באמצעות הלאמות. הלאמה משמעותית של הבנקים היא מקודדת אחד אם הייתה הלאמה משמעותית של בנקים ומוסדות פיננסיים אחרים מאז 2008. הלאמות מוגדרות באופן רחב וכוללות הלאמות מפורשות וכן מקרים בהם הממשלה משתלטת על חברות פיננסיות באמצעות רכישת רוב החזקת בעלות או על ידי הצבת חברות ממשלתיות לתוך כינוס נכסים. אני מזהים 17 מדינות בהן הולאם חלק ניכר מהמערכת הפיננסית מאז 2008 (כולל, בלגיה, איסלנד, אירלנד, הולנד, בריטניה ו ארצות הברית). בעוד שהגבלות הכיסוי לא עלו באופן מפורש, הלאמה מרמזת על backstop ממשלתי  של כל הפיקדונות בתוך מוסדות אלה (ו ירידה בסיכון צד שלישי למוסדות אלו לשאר המערכת הפיננסית) וכמו כן את האחריות העתידית אשר מותנית עבור הממשלות של מדינות אלו.

III. תכונות עיקריות של תוכניות ביטוח הפיקדונות ברחבי העולם

מספר המדינות עם תוכניות ביטוח פיקדונות מפורש ממשיך לגדול. מתוך 189 המדינות המכוסות, 112 מדינות (או 59%) קיבלו ביטוח פיקדון מפורש עד סוף שנת 2013, לאחר שעלו מ -84 מדינות (או 44%) ב -2003. המשבר תרם למגמה זו,כש5 מדינות מאמצות את ביטוח הפיקדונות בשנת 2008 לבד. אוסטרליה, מאמצת אדוקה של ביטוח הפיקדון המפורש , היא דוגמה בולטת בקרב אותן מדינות שהצטרפו לשורות בעלי ביטוח פיקדונות מפורש ב -2008. כוח אחר היה  EU המונע אחרי הרמוניזציה של ביטוח פיקדונות, אשר דרבן אימוץ ביטוח פיקדונות מפורש ברחבי מרכז ומזרח אירופה. ביטוח הפיקדונות נפוץ במיוחד בקרב מדינות בעלות הכנסה גבוהה. כ -84% מדינות עם הכנסה גבוהה היו ביטוח פיקדון מפורש עד סוף שנת 2013. ישראל ו סן מרינו הם חריגות בולטות בין המדינות בעלות הכנסה גבוהה עם ביטוח פיקדון לא מפורש. ביטוח הפיקדונות פחות נפוץ בקרב המדינות בעלות ההכנסות הנמוכות, ועומד על כ -32% (ראה איור 1).

בדומה לכך, קיימת שונות אזורית בקיומו של ביטוח פיקדונות מפורש. באירופה, כמעט כל המדינות (או 96 אחוזים של מדינות) יש ביטוח פיקדון (רק שני חריגים ישראל וסן ​​מרינו). ביטוח פיקדונות מפורש פחות נפוץ בחלקים אחרים בעולם, כאשר רק 24% מהמדינות באפריקה הן בעלות ביטוח פיקדון מפורש.

תוכניות ביטוח הפיקדון גם מאוד שונות אחת מהשנייה בדרך בה הן עוצבו. טבלה 3 מפרטת את התכונות הראשיות של תוכניות ביטוח הפיקדון הקיימות, עם מדינות המפורטות בסדר אלפביתי.

רוב תוכניות ביטוח הפקדון המפורש הם ממומנות מראש, הסדר זה מתואר באופן נפוץ כתוכנית ex ante, ומנוגדת לתוכנית של ex-post. תוכניות ex ante  שומרות על מימון  שבדרך כלל מקבל ומצטבר מתרומות מבנקים מכוסים. לעומת זאת תכניות , ex-post אוספות פרמיות מהבנקים ששרדו רק אם התשלומים מן התוכנית מתרחשים, כלומר, אם הבנק הכריז חדל פירעון וצריך להיות החזר למפקידים. בסך הכל מתוך המדינות עם ביטוח פיקדון מפורש, 88 אחוזים יש תוכנית ex-ante (איור 3). Ex-post  קיימות בכרבע מהמדינות בעלות הכנסה גבוהה, אך הן נעדרות לחלוטין ממדינות בעלות הכנסה נמוכה או מדינות בעלי הכנסה בינונית-נמוכה.  דוגמאות בולטות הן אוסטריה, צ’ילה, איטליה, הולנד, שוויץ ואנגליה.

 המטרה של מימון תכנית ביטוח הפיקדון היא פשוט להחזיר את הפיקדונות של המבוטחים בזמן של חדלות פירעון. מימון כזו ידוע בשם paybox. מימונים אחרים יש אחריות נוספת, החל  מרישוי של בנקים, סמכות פיקוח, ואת היכולת לאסוף מידע מהבנקים. כ 43 אחוז מכלל הפיקדונות ביטוח תוכניות  ex- ante הם paybox , בעוד 57 אחוזים הנותרים של מימון יש סמכויות מורחבות או אחריות נוספת , לרבות אחריות למזעור ההפסדים או הסיכונים למימון (איור 4).

רוב התוכניות המפורשות מופרדות מבחינה משפטית מהבנק המרכזי, מהפיקוח על הבנקים סוכנות, או ממשרד האוצר, למרות שהם עשויים להיות “גרים” בתוך מוסדות כאלה; רק מיעוט של 14 אחוזים של תוכניות אינו נפרד מבחינה משפטית ממוסדות הממשלה (איור 5). מספר זה משתנה לפי רמת ההכנסה, והוא גבוה במעט במדינות בעלות הכנסה נמוכה (27%). רוב תוכניות ביטוח הפיקדון מנוהלים באופן ציבורי (כ -66% מכלל התכניות) אבל יש וריאציה רחבה על פני רמות ההכנסה של המדינות. במדינות בעלות הכנסה נמוכה, 82 אחוזים מכלל התוכניות מנוהלות באופן ציבורי.  לעומת זאת, במדינות בעלות הכנסה גבוהה, 44% בלבד מהתוכניות מנוהלות באופן ציבורי, בעוד 21 אחוז מהתוכניות מנוהלות באופן פרטי (על ידי בנקים מכוסים), 35 אחוז הנותרים מהתוכניות מנוהלות במשותף בין המגזר הציבורי והפרטי (איור6).

 מימון תוכניות של ביטוח פיקדונות נובע בעיקר מתרומות מהבנקים המבוטחים, אם כי כמה מהתוכניות ממומנות בחלקן או במלואן על ידי הממשלה שלהם. מימון משותף בדרך כלל מורכב מהון התחלתי שסופק על ידי הממשלה עם תרומות מתמשכות מהבנקים המשתתפים. 77 אחוזים מכלל התוכניות ממומנות באופן פרטי, בעוד 2 אחוזים מהתוכניות ממומנות באופן בלעדי על ידי הממשלה, ו 21 אחוזים הנותרים מהתוכניות הן במימון משותף. עם זאת, יש שונות ניכרת בין מדינות,  91 אחוזים מהתוכניות במדינות בעלות הכנסה גבוהה ממומנות על ידי המגזר הפרטי (איור 7).

מגבלות הכיסוי משתנות באופן ניכר בין המדינות, הן ברמה המוחלטת והן ביחס להכנסה לנפש, במיוחד כאשר ערבויות ממשלתיות אחרות מטופלות (ראה לוח 2 ו הספרה 8). לדוגמה, מגבלות הכיסוי הסטטוטורי נע בין רמה נמוכה של 460 $ ב מולדובה ל שיא של US $ 250,000 בארה”ב, $327,172 בנורבגיה, 1,523,322 $ בתאילנד (כאשר ערבות הכיסוי על פיקדונות עשויה להיות בהדרגה), וערבויות מלאות על פיקדונות בטורקמניסטן ואוזבקיסטן.

איור 8 מראה כי הכיסוי עלה בצורה חדה במהלך המשבר הפיננסי האחרון (המשקף בחלקו את ההכרזה של ערבויות ממשלתיות על פיקדונות) ולאחר מכן הופחת, למרות שרמות הכיסוי בממוצע נשארו מעל הרמות שהיו לפני המשבר. עד סוף 2013, תקרות הכיסוי היו בסכום ממוצע ל 5.3-בהכנסה לנפש במדינות עם הכנסה גבוהה, 6.3 הכנסה לנפש במדינות הביניים-גבוה, 11.3 להכנסה לנפש במדינות בעלות הכנסה ביניים-נמוך, ו -5.0 פעמים הכנסה לנפש במדינות בעלות הכנסה נמוכה.

הביטוח המשותף, בעוד שהיה נפוץ יחסית לפני המשבר הפיננסי האחרון, כמעט נעלם כתכונה של תוכניות ביטוח הפיקדונות, למרות התכונה של הפסד המשותף שתפסה תשומת לב. הסיבה היא כי חוקי הביטוח המשותף לא נאכפו במהלך המשבר, כדי למנוע הטלת הפסדים על המפקידים הקטנים. היה חשש כי הפסדים כאלו עלולים לסכן את אמון המפקיד ואת היציבות הפיננסית שלו . לאחר שהמשבר כמעט נעלם , חוקי  הביטוח המשותף – לאחר שאיבדו מאמינותם – לא עלו מחדש. בעוד שבשנת 2003 סך של 16 תוכניות ביטוח פיקדון היו co-insurance, מספר זה צנח עד ל3 עד סוף 2013 (איור 9). רק שלושה תוכניות נותרו עם ביטוח משותף והם אלה של בחריין, צ’ילה, ולוב.

לעומת זאת, התאמת פרמיות של ביטוח הפיקדונות לסיכון, נמצאת במגמת עליה. עד סוף שנת 2013, 31 אחוזים מהתוכניות היו מותאמות פרמיה עבור הסיכון (איור 10). אין שונות רבה על פני רמות הכנסה בשימוש בהתאמות סיכון. אם כי, לשיטות הערכת סיכונים יש מגוון רחב במדינות ברחבי העולם.

תוכניות רבות של ביטוח הפיקדון (כ 38 אחוזים של כל התכניות) נהנות מרשת ביטחון ((backstop ממשלתית במקרה של מחסור במימון, בעיקר בצורת קווי אשראי או ערבויות על הנפקות החוב מן משרד האוצר (איור 11). הנוכחות של backstops הוא מעט גבוה יותר במדינות עם הכנסה גבוהה הנוטות להיות במצב טוב יותר כדי להרשות לעצמן ערבויות כאלה (אם כי זה תלוי גודלו של הסקטור הפיננסי במדינות אלו)

IV. הגנת המפקיד במהלך המשבר הפיננסי הגלובאלי

במאמץ להכיל את הנזק מהמשבר הפיננסי העולמי, מדינות רבות הרחיבו את  רשת הביטחון הפיננסי שלהם, הן באמצעות הגדלת הכיסוי של ביטוח פיקדונות והן על ידי הרחבת ערבויות ממשלתיות להתחייבויות שאינן נושאות פיקדון (ובחלק מהמקרים על נכסי הבנק). איור מס ’12 מסכם את הגידול בהגנה על הפיקדונות מאז שנת 2008, המראה את אחוז המדינות אשר הציגו תוכנית ביטוח פיקדון מפורשת או תכנית פיקדון מורחבת באמצעות הגנה באחת משש דרכים: (א) הגדלת כיסוי סטטוטורי; (ב) ביטול הביטוח המשותף; (ג) הצגת ערבות ממשלתית על פיקדונות (חלקית או מלאה); (ד) הצגת  ערבות ממשלתית על התחייבויות שאינן פיקדונות; (ה) הצגת ערבות ממשלתית על נכסי הבנק; או (ו) ביצוע הלאמות משמעותיות של הבנקים. אנו מדווחים על פעולות אלה בנפרד עבור מדינות שעברו את  המשבר וכאלה שלא.

הרחבת רשת הביטחון הייתה משמעותית, במיוחד עבור מדינות המשבר, והורחבה מעבר לביטוח הפיקדון המסורתי. ארבע עשרה מדינות הציגו ביטוח פיקדון מפורש מאז 2008, וכמעט כל המדינות עם ביטוח פיקדון מפורש שחוו את משבר הבנקאות על פני תקופה זו, הגדילו את תקרת הכיסוי הסטטוטורי בתכנית ביטוח הפיקדון שלהם (96% מהמדינות ליתר דיוק). ערבויות ממשלתיות על פיקדונות היו ב32 אחוזים מהמדינות עם ביטוח הפקדון שחו משבר בנקאי. 38% מערבויות הפקדון היו ערבויות כיסוי, כלומר הבטחת הפיקדונות במלואם. ערבויות ממשלה על התחייבויות בנקאיות היו נפוצות , במיוחד בקרב מדינות עם ביטוח פיקדונות שחוו משבר בנקאי (72 אחוזים של מדינות אלו הרחיבו ערבויות להתחייבויות בנקאיות). ערבויות אלה השתנו מהרחבת הערבויות על הנפקת חוב לכיסוי הערבויות של כל התחייבויות החוב. ערבויות ממשלתיות על נכסי הבנק היו בשימוש ב 36% של מדינות עם ביטוח פיקדונות שחוו משבר בנקאי. פעולת הלאמת בנקים הייתה גם נפוצה, והתרחשה ב 64% של מדינות עם ביטוח פיקדונות שחוו משבר בנקאי

 אפשר להשיג מספר תובנות מהניסיון לאחר המשבר.

יחד עם פעילות הבנק המרכזי בצורת תמיכה נרחבת בנזילות והקלות מוניטרית, תוכניות ביטוח הפיקדונות תרמו למניעת bank runs. לדוגמה, תמיכה נרחבת בנזילות הבנקים מ Federal Reserve בשילוב עם גיבוי מכספים אמינים מאוצר ארה”ב ל- FDIC מנע bank runs של פיקדונות בנקאיות המבוטחות ב- FDIC לכסף. חסכונות פדרליים אשר לא מבוטחים במימון כספי מהשוק  עם דיווח על ערך $ 1 יציב נטו, הייתה חוויה שונה מאוד. החשבונות בקופות אלה הפכו למבוטחים באופן פדרלי וזמני, כאשר המשבר החריף בספטמבר 2008. כסף בשוק המימון חווה זרימה החוצה (בעיקר לבנקים האמריקאיים), לאחר שהתפרסם ברבים (ב -16 בספטמבר,2008) כי  Reserve Primary Fund הייתה בצרות. ובאירופה, למרות סטייה מקרו – כלכלית בין הליבה לבין הפריפריה של מדינות גוש האירו, פיקדונות הבנקים המבוטחים נותרו יציבים במידה ניכרת ברוב המדינות, למעט (1) (בנק Northern Rock in the UK ובנק ה- DSB בהולנד) פתיחת פיקדונות שהכילו אותם מהר , (2) “פתיחה” (run) איטית של פיקדונות ביוון על רקע הפחדים הגוברים מהתפצלות הגוש האירופי (סך הפיקדונות ירד בכ 20- אחוזים בין השנים 2010 – ו 2012 (3) פתיחה (run) כללית  בקפריסין שבה הרשויות הכריזו כי אפשר להכיל מס על פיקדונות מבוטחים (אם כי זה בסופו של דבר לא התממש).

 עם זאת, runs   על פיקדונות לא מבוטחים וחסרי התחייבויות על הפיקדון היו נפוצים. לדוגמה, היה runs משמעותי על פיקדונות סיטונאיים((wholesale ו repo run  על ברוקר הסוחרים בארה”ב. runs אלה יצרו מתח חמור בשווקי המימון הבנקאיים, שהסתמכו יותר ויותר על מימון סיטונאי לטווח קצר. קישוריות זו בין הבנקים והשווקים מרמזת כי זעזועי מימון בשוקי ההון עלולים לגלוש במהירות לבנקים וזעזועי המימון לבנקים יכולים לזלוג לתוך שוקי ההון, דבר זה מאיים על היציבות של המערכת הפיננסית ועל הכלכלה האמיתית. הסיכון המערכתי שעולה על פני השטח מדגיש את הסכנות לפיקדונות סיטונאיים ולפיקדונות like instruments והרחבת המערכת של רשת הביטחון הפיננסית ללא בנקים.  יחד עם זאת, רבים ה DIS לא נועדו כראוי כדי לעצור את הצטברות הסיכון הבנקאית על ידי טיפוח משמעת השוק או על ידי חיפוש הפיצוי על הסיכונים המועברים אליהם. הביטוח המשותף, דרך להציג משמעת בשוק, יצא בהדרגה על ידי רוב המדינות לפני המשבר. גם פרמיות ה- DIS לא משקפות כראוי את  הסיכון, שמסובסד ביעילות ובעל פוטנציאל הרסני על ידי הבנקים. לדוגמה, כ 97 אחוז מהבנקים יוחסו לקטגוריית הסיכון הנמוכה ביותר בארה “ב ולא חויבו בפרמיה מפורשת בביטוח הפיקדונות במהלך המשבר. ורוב המימון ex-ante היה קטן ביחס לכמות הפיקדונות המבוטחים והיה הרבה מתחת לגודל היעד שלהם .

כדי לשמור על אמון הציבור במערכת הבנקאית במהלך המשבר, מדינות רבות גייסו כיסוי ביטוחי והציגו ערבויות ממשלתיות על נכסי בנק נוספים ועל התחייבויות . בדרך כלל נראה כי לאמצעים אלה יש אפקט מועיל שמיועד לטווח קצר למרות ששאלות עלו על יכולתן של ממשלות מסוימות לכבד את הרחבת החובות. לדוגמה, בתוך האיחוד האירופי, תוכניות ביטוח פיקדון לאומיות כיסו את גבול הכיסוי המינימלי שנקבע ברמת האיחוד האירופי. התעוררה אי-ודאות אשר הלכה וגברה על  היכולת של מדינות הפריפריה באירופה עם בעיות החוב הריבוני לכבד את החובות האלה, מה שגרם להעברת פיקדונות לבנקים במדינות בעלות ריבונות חזקה יותר, כגון גרמניה.

 הנושא הוא רחב הרבה יותר מאשר כי ההתמודדות בו בכלכלות בעייתיות אלו. DIS רבות מופיעות ללא מימון, במיוחד במדינות עם מערכות פיננסיות גדולות. טבלה 5 מדגישה את חוסר האיזון בין היכולת לשלם לבין התחייבויות פוטנציאליות מביטוח פיקדונות. הטבלה משווה בין כמות הכיסוי המובטח עם סכומי הכספים הזמינים (מתרומות הבנק) ואת יחס החוב הממשלתי לתוצר, שבו אנו משתמשים בתור ייפוי כוח הפוך עבור יכולת הממשלה להרחיב את החוב שלה כדי לגבות את המימון, במדינות מסוימות. גודל המימון ל DIS לעתים רחוקות עולה על אחוז הפיקדונות המכוסים על ידי ה- DIS, המובילים אותנו לתהות האם מספיק כסף יהיה זמין לשלם למפקידים במהירות אחרי כישלון הבנק מבלי להזדקק למימון ציבורי נוסף (ראה גם איור 13). באופן יותר כללי, כמויות גדולות של פיקדונות בבנקים ביחס לתוצר בשילוב עם רמות גבוהות של חובות חבויות של הממשלה במדינות מסוימות מעוררות ספקות לגבי יכולתן של הממשלות במדינות אלו  לגבות ((backstop את רשת הביטחון הפיננסי שלהם (איור 14).

סיבוך נוסף שהגיע לידי ביטוי במהלך המשבר הוא, הטיפול השונה הפוטנציאלי במפקידים זרים ומקומיים. לדוגמה, איסלנד בחרה לא לכבד את החובות של ביטוח הפיקדונות של המפקידים הזרים כאשר הם התמודדו עם המשבר הבנקאי . ובתוך באירופה, יש חששות גוברות בקרב הרבה מפקידים על היותם “Bailed” (שוחררו בערבות)  במהלך ההצלה של הבנק.

כדי למדוד את “נדיבותה” של תוכנית ביטוח הפיקדונות ואת קיומם של ערבויות ממשלתיות על הנכסים וההתחייבויות של הבנקים, אנו יוצרים מדד ביטחון, בדומה למדד הסיכון המוסרי ב Demirgüç-Kunt ו Detragiache (2002).

מדד רשת הביטחון מחושב באמצעות ניתוח המרכיב העיקרי של התכנון הסטנדרטי של תכונות המשתנים , שכל אחד מהם גדל בסיכון מוסרי. באופן ספציפי, אנו משתמשים בתכונות אלו להלן: מגבלת כיסוי / תמ”ג לנפש ומשתני דמה עבור הממשלה ללא הגבלה בערבויות מיידיות, כיסוי של הפיקדונות במטבע חוץ, כיסוי של הפיקדונות הבין-בנקאיים, חסרות ביטוח משותף, תשלומים למפקידים per deposit account=2; per depositor per institution=1; per depositor=0)), ללא פרמיות המותאמות לסיכונים, מימון עתידי, מימון על ידי הממשלה, רשת גיבוי של הממשלה, ללא הפסדים המוטלים על פיקדונות לא מבוטחים, ערבויות ממשלתיות על פיקדונות בבנקים (חלקית או מלאה), ערבויות ממשלתיות על התחייבויות שאינן פיקדונות מאז 2008, וערבויות ממשלתיות על נכסי הבנק מאז 2008. כל אחד מהמשתנים הללו נבנה כך שערך גבוה יותר מסמן יותר נדיבות או יותר תמיכה ממשלתית ומראה על סיכון מוסרי גבוה יותר . הגדרה זו  מרחיבה את קבוצת המשתנים של ביטוח הפקדון אשר שימשו את Demirgüç-Kunt ו Detragiache (2002) על ידי הכללת מידע על ערבויות ממשלתיות במגזר הפיננסי. ככזה, המדד לוכד את  הסיכון מוסרי שנוצר על ידי רשת הביטחון הפיננסי בכלל, ולא ביטוח הפיקדון במובן הקפדני. מדד (SNI) הוא סכום של שישה מרכיבים עיקריים עבור אשר eigenvalues ​​עולה על 1.

איור 16 מציג את הערכים של מדד ה- SNI שלנו, כאשר ערכים גבוהים יותר מציינים נדיבות רבה יותר וכתוצאה מכך סיכון מוסרי גבוה יותר. אנו רואים הרבה שונות מדינית במדד SNI. טווח זה נע מ 11.9 בארגנטינה ו -10.5 באיסלנד (ששניהם הטילו הפסדים על מפקידים מבוטחים) לשיאים של 4.6 באירלנד ובארה ב “(שתיהן הנפיקו ערבויות זמניות על התחייבויות של פיקדונות ועל  כאלה שאינן פיקדונות במהלך המשבר האחרון) ו 4.5 ב טורקמניסטן ו 7.8 באוזבקיסטן (לשתיהן יש כיסוי ערבויות). כמה מהמדינות יוכלו לממן פרמיות נדיבות של רשתות ביטחון, אבל ההוגנות והיעילות של הטלת נטל כזה על משקי הבית ועל חברות לא פיננסיות מוטלת בספק. קשה להכיל את הסכנה המוסרית שזה יוצר כפי שניתן לראות בקושי להעלים בעיות גדולות מידי שמיועדות לכישלון .

במבט קדימה, נשארו שאלות חשובות על איך לשחזר את המשמעת בשוק. הבעיה היא התמריצים העיקשים הנובעים מהציפיות שבמשברים הבאים הרשויות יאמצו מדיניות זהה של הגדלת הכיסוי בניסיון להרחיב את רשת הביטחון הפיננסי עוד יותר. הציפיות כי bailouts שוב יהיה כלי הבחירה במשברים בעתיד עלול לסבך את התפקיד והיעילות של מגבלות ביטוח הפיקדונות.

לפני המשבר, מחקר אקדמי בדרך כלל אימץ תפקיד מוגבל לביטוח הפיקדונות, והדגיש את תמריצי הסיכון המוסריים הקשורים לכיסוי נדיב מדי. דאגות על סכנות מוסריות הובילו להמלצות על המדיניות לגבי מגבלות הכיסוי לאנשים בעלי הכנסה נמוכה, תוכניות לביטוח משותף והפקדת פיקדונות סיטונאיים (לדוגמה, Demirgüç-Kunt ו- Detragiache, 2002, ו Demirgüç-Kunt ו- Huizinga, 2004).

באמצעות הנתונים על ביטוח הפיקדון עוצבו תכונות מסוימות לפני המשבר הפיננסי העולמי האחרון, Anginer, Demirgüç-Kunt ו- Min (2014) בחנו את היחס שבין ביטוח הפיקדונות, הסיכון הבנקאי ושבריריות המערכת במספר רב של מדינות בשנים שהובילו למשבר ובמהלכו. הם מראים כי רשתות ביטחון פיננסי נדיבות מגדילות את הסיכון הבנקאי ואת שבריריות המערכת בשנים המובילות למשבר (אפקט הסיכון המוסרי), אולם במהלך המשבר, הסיכון הבנקאי הוא יציב יותר ומערכתי יותר במדינות עם כיסוי של ביטוח לפיקדונות ( אפקט היציבות). באופן עקבי לספרות הקודמת, הם מוצאים כי ההשפעה הכוללת של ביטוח הפיקדון על המדגם המלא נשאר שלילי, מה שמרמז שההשפעה של חוסר יציבות בשל סיכון מוסרי גדולה יותר בהשוואה להשפעה יציבה שלו בתקופות של מערבולת פיננסית.

 עם זאת, הייתה פחות תשומת לב על הכלכלה הפוליטית שהייתה מטרד לביטוח הפיקדון בזמנים של משבר . כאשר מתמודדים עם משבר, ממשלות מיהרו לשכתב חוקים קיימים כי מנהלי DIS ברחבי העולם יכלו להגדיל את גבולות הכיסוי, לבטל את ביטוח המטבע, ולהרחיב ערבויות בגין התחייבויות שאינן נושאות פיקדון. בגלל שסוג זה של תמיכה ממומן על אמינות זמנית , לא ה- DIS ולא הממשלות הלאומיות חשו בהשלכות הכספיות המיידיות. פעולות אלו יכולות להתבצע בקלות ובמהירות בשם היציבות הפיננסית. אף אחד מעליות אלו בהתחייבויות הפוטנציאליות עברו בתקציבי הממשלה הרשמיים. ובגלל שהן לא היו מלוות בפרמיות מוגברות או באמצעים אחרים כדי לרסן את הסיכון של המבטחים (כגון היטלים על הבנקים), גם הבנקים שחולצו לא התלוננו. הבעיה היא שהשיקולים הכלכליים הללו אינם סימטריים. ברגע שזה קרה , זה פוליטית קשה מאוד  להבטיח ערבויות ובמיוחד קשה להקטין את הכיסוי DIS, כאשר המשבר נהיה קטן יותר. בעוד שניתן להגדיל את הפרמיות בהדרגה על הבנקים כדי להחזיר חלק מהסובסידיה דרך רשת הביטחון הפיננסי של מדיניות החילוץ. הבעיה היא  שזה לא קל להחזיר את העלויות האלה רק מן הבנקים ששרדו ולעתים קרובות יש להם אפילו יותר כוח פוליטי מאשר לפני המשבר. כוחם מסייע לשכנע את הרשויות להחזיק פרימות שהיו אחרי המשבר מתחת לרמה אקטוארית הוגנת, לא רק כדי להפחית את הנטל על הבנקים, אבל כדי לתמוך בצמיחת האשראי ובהתאוששות מקרו – כלכלית.

 יש הטוענים כי מהלך הדרגתי למדיניות bail-in שתחליף את מדיניות bail-out של הבכירים בעלי חוב שאינם מבוטחים ומפקידים לא מבוטחים יגן על התחייבויות אפשריות של ממשלות הנובעות מרשת הביטחון הפיננסי. ואכן, כמה מדינות עשו צעדים אלו  על ידי אימוץ חוקים שיטילו הפסדים על נושים פרטיים  במקרה של כשל הבנק. הבעיה עם חוקים אלו היא כי הם חסרי עקביות כשהזמן עובר: הפיתוי למדיניות bail-in, במהלך משרב מערכתי, כאשר יש פאניקה אצל הנושים והסיכון האפשרי עולה לרמות מסוכנות, יהיה גבוה מדי עבור ממשלות רבות.

 הראיות גם מרמזות על כך שקשה להשתמש ב- DIS כמקור לניטור ולריסון משמעת במהלך משבר בנקאי מערכתי. בשנים שהובילו למשבר הפיננסי, רבים מהמדינות בחרו בצורה זהירה ברמות נמוכות  של כיסוי פיקדון ו / או הציגו ביטוח משותף  בניסיון לעודד ניטור של מוסדות פיננסיים על ידי המפקידים הקמעונאיים זה אחרי זה. בשנת 2003, למדינות רבות היה ביטוח משותף, אבל עד 2013, רק שלוש מדינות עשו זאת. הראיות מצביעות על כך שמגבלות הכיסוי המפורש שנקבעו בתקופות רגילות אינן עקביות במהלך הזמן. זה בעייתי במיוחד בסביבות עם מסגרות חלשות שיכולות לפתור את ענייני החברות הפיננסיות שהגיעו לחדלות פירעון. במדינות אלו, רגולטורים ומפקחים אינם יכולים להתעלם בקלות מלחצים תקציביים ופוליטיים להתערב בבנקים במצוקה. ולכן זה חשוב שממשלות יוכלו לפקח, לדווח ולהעריך סיכונים כלכליים הקשורים ב DSI. בעקבות המשבר הן היקף ההתחייבויות הממשלתיות האפשריות הקשורות ל – DSI גדלה והן ההסתברות להתממשות התחייבויות אלו, עלתה. דבר זה דורש רפורמות אשר יכילו וימתנו את הסיכונים בהתחייבויות אלו.

V. הערות לסיכום

ביטוח הפיקדון, נושא ארוך עבור מומחים מסוימים, הפך לנושא חם במדיניות במהלך המשבר הכלכלי העולמי. מדינות שיכלו להרשות לעצמן לעשות זאת הרחיבו את כיסוי הביטוח שלהם והרחיבו את רשת הביטחון הפיננסי שלהם, כדי להחזיר את האמון במערכת הפיננסית . רק כמה מדינות עם פחות מזל שברו את הבטחותיהם על פיקדונות מבוטחים (כמו במקרה של איסלנד) או הטילו הפסדים משמעותיים על מפקידים לא מבוטחים (כמו במקרה של קפריסין).

מסמך זה מציג בסיס נתונים מקיף של תכונות של הסדרי ביטוח פיקדונות וערבויות ממשלתיות על נכסים והתחייבויות בנקאיים, יחד עם ניתוח ראשוני של האפקטיביות של הסדרים אלו במהלך המשבר הפיננסי העולמי.

מניתוח זה עולה כי הסדרי ביטוח הפיקדונות היו יעילים במידה רבה במניעה בקנה מידה גדול של bank runs, אבל מעולם לא העריכו את הסיכון במידה ראויה. חוסר זה בהערכת המחיר של ביטוח הפיקדון , סביר להניח יעודד סיכון פוטנציאלי על ידי הבנקים בעתיד כפי שהיה בעבר . הרחבת רשת הביטחון במהלך המשבר מחזקת את השאלות על יכולתן של המדינות לכבד את התחייבויותיהן ועל הסכנה המוסרית בעקבות כך.

 במקביל, ההסתמכות הגוברת על מימון לטווח קצר סיטונאי עבור הבנקים שלהם ועל הקשר שלהם לניירות ערך, חוזים עתידיים ושווקים משניים מעוררת ספקות לגבי האם הממשלה צריכה גם להגן על אמצעים כמו פיקדון כדי למנוע ש runs על המימון הסיטונאי (wholesale) יגלוש אל – הבנקאות המסורתית. רשת ביטחון נדיבה מעוררת בעיות עמוקות שלא יכולה להיות התעלמות מהן: חששות לגבי סיכון מוסרי, הוגנות בחלוקה והיכולת לשלם. חששות אלה עשויים להיות דחופים במיוחד במדינות שבהן המערכות הפיננסיות שלהן גדולות יחסית לגודל הכלכלה שלהם.

מהלך הדרגתי למדיניות bail-in   של המפקידים הלא מבוטחים ובעלי חובות יסייע לוודא כי ממשלות מסוגלות לכבד את תשלומים מתוך DIS נדיב, למרות שהחששות האפשריות, השיקולים הגדולים שבטוח יכשלו (too big to fail) ואילוצים כלכליים אחרים עלולים להפריע במאמצים לbail-in בנושים במהלך משבר מערכתי.

 ניתוח מקיף יותר של נושאים אלה נחוץ ואנו מקווים כי פרסום  מסד נתונים זה יאפשר מחקר כזה.