סמינריון במנהל ציבורי

חלק א’ – מבוא בשנים האחרונות, תאגידים ציבוריים רבים שנקלעו למשבר פיננסי, נאלצו להגיע להסדר חוב עם בלי החוב, בעיקר מחזיקי האג”ח (בין אם פרטיים ובין אם מוסדיים). דוגמאות לכך ניתן לראות בהסדרי החוב לחברת אי.די.בי. אחזקות של דנקנר, אפריקה-ישראל של לב לבייב ודלק נדל”ן של יצחק תשובה, אשר מחקו חובות של מיליארדי ₪ של כספי ציבור שהושקע מהפנסיות והחסכונות של אזרחי ישראל. עבודה זו בודקת, האם לנושאי משרה בתאגיד, בין היתר גם לדירקטורים, אחריות בהסדרי החוב (תספורות) שהתגבשו? בכל הסדרי החוב, לא קיימת כלל התייחסות לאחריות נושאי המשרה בתאגידים, לא במשא ומתן מול הנושים ולא בבית המשפט. למרות שהחוק מגדיר את גבולות האחריות של נושאי המשרה במקרה של מחדל, הרי שבית המשפט לא נתבקש לדון באחריות אלא עסק בביקורת חריפה על בעלי השליטה בלבד. בפסק הדין בעניין הסדר החוב של דלק נדל”ן שבבעלות יצחק תשובה, כתבה השופטת אלשייך: “יחודו של המקרה הנוכחי, הינו בין היתר באי-התאמתו לאף אחת מן המסגרות ה”קלאסיות” שהציבור והנושים, כולל השחקנים החוזרים שביניהם, מורגלים בהם. בנסיבות המקרה, אין עסקינן בתשלובת שעסקיה קרסו ככלל, או מצויים בסכנת קריסה אם תדחה הצעת ההסדר ו”תיפול לבנה מן הקיר” בדמות חברה חשובה בקבוצה שתקלע לפירוק (באורח דומה למשל, לחשש שעלה בפרשת אפריקה-ישראל, בו קריסת החברה עשויה היתה לגרור אחריה את החוליות המשורשרות מעליה, ולהגיע בסופו של דבר לאיום ישיר כנגד בעל השליטה עצמו, כולל בשל ערבויות אישיות שחתם לחלקים אחרים בשרשור החברות); אף אין עסקינן במצב אחר, שגור לא פחות, של בעל שליטה אשר נאבק למניעת הכרזת החברה שלו כחדלת פרעון, ואי לכך מנסה לקדם הסדר בכדי לשכנע את הנושים להניח

מבוא רשימה זו באה לבחון את תפקידו של אחד האורגנים הבכירים בתאגיד – דירקטוריון החברה. במסגרת זו אבחן את תפקיד הדירקטוריון והשפעתו על התאגיד, בעליו המניות וכלל הגורמים הבאים במגע עם התאגיד. בחינה זו תראה כי הדירקטוריון הוא גורם מרכזי בחיי התאגיד וכמי שמקשר בין האסיפה הכללית בתאגיד, לבין המנהל הכללי. בהתאם לכך אבחן את חובותיו של הדירקטוריון  בהתאם לדין – חובת האמונים וחובת הזהירות, ואת המקור לאותן חובות – דיני הנזיקין (במסגרת חובת הזהירות) ודיני עשיית עושר ולא במשפט (במסגרת חובת האמון).   לאחר מכן אציג ואנתח כל חובה באופן נפרד, תוך הצגת המצבים המשפטיים ובחינתם בהתאם לחובות האמורות, כגון ניצול הזדמנות עסקית על ידי הדירקטור (במסגרת בחינה של חובת האמון) החלטה על החלטות פיננסיים של החברה (במסגרת חובת הזהירות). ניתוח זה טומן בחובו מבט בהחלטות של המשפט הישראלי והן של המשפט האנגלי, ובעיקר האמריקאי (דלאוור). לבסוף, אבחן באילו מצבים ניתן לבטח את הדירקטורים בגין הפרת הדין, ואת הרציונאליים לכך. בחינה זו תראה כי ביטוח בגין הפרה של הדין תינתן אך ורק בגין הפרה של חובת הזהירות, ולא הפרת חובת האמון, נוכח הטעמים למקורה של חובת האמון כפי שיובהרו להלן.   תוכן עניינים מבוא  2 א. מיהו הדירקטוריון ומהם תפקידיו וסמכויותיו 3-2 ב. חובת האמון של נשוא המשרה 10-4 ב.1. מקור חובת האמון ב.2. חובת האמון של נושא המשרה בדיני התאגידים ב.3. חובת האמונים של הדירקטור כלפי החברה ובעלי מניותיה ב.4. האיסור על נטילת הזדמנות עסקית של החברה ג. חובת הזהירות ומקורה 15-11 ג.1. כלל שיקול הדעת העסקי במסגרת הפרת חובת הזהירות ג.2. חובת הזהירות ובחינת שיקול הדעת העסקי

תקציר המחקר עוסק בחלוקת האחריות בין משרד החינוך לרשות המקומית, כפי שהיא נתפסת בעיניהם מנהלי בתי ספר וצוותי המורים. מערכת החינוך הישראלית נחשבה בעבר, מראשית קיומה של המדינה, מערכת מרכוזית, בה הקשר בין קובעי המדיניות ובין בתי הספר ומנהליהם התבצע באמצעות מפקחי משרד החינוך. בתי הספר התנהלו כארגונים סגורים, הכפופים ומנהלים יחסי גומלין עם המפקחים ועם גורמי משרד החינוך בלבד. בעשורים האחרונים, בעקבות שינויים כלכליים וחברתיים, מערכת החינוך המרכוזית החלה לעבור תהליכי ביזור אשר באו לידי ביטוי בהעברה הדרגתית של סמכויות לרשויות המקומיות ולמנהלי בתי הספר. תהליכים אלו הובילו לחלוקה חדשה של תחומי האחריות ולעיצוב מחדש של יחסי הכוחות בין משרד החינוך, הרשויות המקומיות ובתי הספר כשבתי הספר פועלים ביותר פתיחות ומקיימים יחסי גומלים עם סביבתם המקומית  (וולנסקי, 1999 ; ענבר, 1990) לכאורה, הן משרד החינוך והן הרשות המקומית מהווים דרגים שונים של המנהל החינוכי, אך למעשה מיקוד פעולתם שונה. בעוד משרד החינוך גוזר את מדיניותו מתוך נקודת מבט ארצית רחבה, הרשות המקומית נוטה לתת מענה לצרכים מקומיים וזאת בין השאר, על פי חוסנה הכלכלי חברתי. מתוך כך נוצרת סביבת עבודה מורכבת, אתה צריך מנהל  בית הספר לנהל יחסי גומלין. גם תפקיד המנהלים השתנה בעקבות תהליכי הביזור. הם מנהלים מערכת יחסים עם שני הגורמים הרשמיים בסביבה החיצונית של בית-הספר, משרד החינוך והרשות המקומית, במטרה להשיג משאבים, לקדם את העשייה החינוכית ולזכות בהכרה והערכה של הסביבה.                       המסגרת התיאורטית על פיה בחן המחקר את תפיסת מנהל בית הספר וצוות ההוראה את חלוקת האחריות בין שני הגורמים, היא תיאוריית התלות במשאבים, המדגישה את יחסי הגומלין בין ארגונים, את השונות, התחרות ואת השפעת הסביבה

תקציר אופק חדש” ו”עוז לתמורה” הינן רפורמות מערכתיות שהונהגו בשנת תשס”ח בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים בישראל (אופק חדש) ובתיכונים (עוז לתמורה), ונועדו להקיף היבטים רבים בחיים בית הספר. רפורמה המכתיבה שינויים מדרג השלטון מובילה שינויים מלמעלה למטה- מוכתבים מראש. בכדי שיצליחו להיטמע במערך החינוך הם זקוקים לתיווך בין מפתחי התיאוריה לפועלים בשטח. על התיווך אמון מערך הפיקוח המקצועי. הפיקוח בישראל מתחלק לשבעה סקטורים: פיקוח גנים, יסודי, תיכון, דתי, ערבי, חינוך מיוחד וחינוך התיישבותי. תפקידו לא השתנה מאז הגדרתו ב-1956 ועדכונו ב-1996: ייצוג משרד החינוך והתרבות בפני המנהלים, לשמש גורם מתווך בין משרד החינוך לקהילה, לפקח על ביצוע מדיניות משרד החינוך בשטח  ולבקר את השיטות הפדגוגיות המופעלות בבתי הספר, להעריך ולתת משוב על איכות, ארגון והצלחת בתי הספר ולבסוף- לדאוג להשתלמויות והדרכת מורים, מנהלים ועוד (Bogler,2014; Spanneut, Tobin & Ayers,  2010). המפקחים מגיעים לתפקידם אחרי שנים של ניסיון שטח, הם בקיאים בגישות פדגוגיות מגוונות, והם אנשי המפתח בהנהגת רפורמות. הבעייתיות בעניין נובעת מעצם כך שהרפורמות מובילות חידושים בתחום החינוך, ואילו המפקחים רובם סיימו את הכשרתם המקצועית לפני שנים רבות, והגישות אותן למדו אינן מתאימות למציאות העכשווית (Spanneut et al.,2010). לאור הרפורמות במערכת החינוך, ביקש מחקר זה לבדוק מהן העמדות והתפיסות של המפקחים ביחס לתהליך פיתוחם המקצועי בתקופה של רפורמות ושינויים בבתי הספר שבאחריותם. מחקר זה נערך  בשיטות מחקר איכותניות המאפשרות לנהל מחקר “פתוח” שבא להבין, להכיר וללמוד את השדה הקיים. התקיימו ראיונות חצי- מובנים עם 3 מפקחות העובדות במשרד החינוך ובמהלך תפקידן הובילו רפורמה כזו או אחרת. ממצאי המחקר מעלים כי קיים פער בין הכשרת המפקחים לתפקידם בפועל, אם כי

מבוא ַויִּבְרָא אֱלֹהִים אֶת-הָאָדָם בְּצַלְמוֹ בְּצֶלֶם אֱלֹהִים בָּרָא אֹתוֹ זָכָר וּנְקֵבָה בָּרָא אֹתָם (בראשית, א, כ”ז, ב). שוויון הוא ערך עליון, כל אדם נולד שווה ובמדינת ישראל כל אדם שווה בפני החוק והחוק שווה בפני כולם. האומנם? לשוויון נגזרות רבות מגוונות ושונות. אחד מענפי השוויון הוא ענף דיני העבודה, ממנו ישנם עלים, העלה בו אעסוק בעבודה זו, הוא השוויון בין נשים וגברים במקום העבודה. כבר מראשית ימיה, עסקה מדינת ישראל בקיומה, אך בד בבד פעלה על מנת ליצור חיי חברה שוויוניים ושפויים. כבר במגילת העצמאות, נכתב כי מדינת ישראל […] תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין”.עם זאת, כמו בכל תחום, לעולם כמעט לא ניתן לנחול הצלחה של מאה אחוזים, במיוחד בתחום שוויון ההזדמנויות בעבודה בישראל ישנם אלמנטים המקשים על קיומו של שוויון אמיתי בין גברים ונשים בכלל, ובפרט בתחום דיני העבודה. מצד אחד קיימים אלמנטים פיזים של לידה, ופטריכאלים של חופשת לידה בה נשים מוצאות את עצמן מנותקות משוק העבודה לתקופה לא קצרה. מנגד, ישנם גם אלמנטים תחיקתיים, המהווים תקרת זכוכית לנשים. חלקם אף מהווים תנאי סף, המדיר נשים בכללותן. ראשית, בישראל אין הפרדה ברורה בין דת למדינה, הדת במובנים מסוימים שולטת על לא מעט מוסדות שלטון ומתווה (או משמשת כאבן בוחן) את מדיניותם של מוסדות שונים. לדוגמא, בישראל נישואין וגירושין יעשו ע”י בית הדין הרבני.משמעותה של קביעה זו היא בהכרח הקטנתה של האישה והפיכתה לתלויה במוסדות דתיים לצורך קבלת גט. לא ארחיב נוגע למשמעויות הרכושיות של הכלל, אך הדת (וכל דת) ידועה באפליה בוטה כלפי נשים. בישראל, לאישה קיימת אפשרות לצאת לחופשת

מבוא נושא של שכר המנהלים בארץ ובעולם אינו יורד מהדיון הציבורי קרוב ל-30 שנה. על מנהלים מוטלת אחריות, והם נדרשים לתת דין וחשבון במקרה של כישלונות עסקיים ו/או מקצועיים והיקף ההשקעה שנדרש מהם גבוה מהרגיל. תשלום שכר גבוה למנהל יכול להעלות את המוטיבציה של כל העובדים תחתיו, ובכך להגדיל את התפוקה של הפירמה שכן כולם ירצו להתחלף איתו גם במצב קיצוני בו המנהל מתבטל במשרדו. הביקורת הציבורית על התגמולים הגבוהים,שניתנים למנהלים בכירים בחברות ציבוריות, מתחזקת עוד יותר באחרונה – לנוכח המשבר הכלכלי בו נתון המשק אשר גורם לירידה בשכר העובדים,לפיטורים ולהקטנת הרווחים על השקעות בשוק ההון. בעוד בכירי החברות ממשיכים להנות ממשכורות נדיבות ובונוסים גדולים. מאידך גיסא,חוזי השכר של מנהלים נועדו להניע מנהל לקבל עליו את התפקיד, לפצות אותו בגין מאמציו במסגרת התפקיד, וכן לתמרץ אותו לפעול לטובת המשקיעים. ההנחה היא כי שכר גבוה למנכ”ל מבריק יתורגם מן הסתם לרווחים והטבות כלכליות לכל בעלי העניין בחברה. בעקבות הביקורת, שטענה כי שכרם של חלק מהמנהלים בחברות ציבוריות גבוה באופן חריג, העלו מחדש ח”כ שלי יחימוביץ (מפלגת העבודה) וחיים כץ (מפלגת הליכוד) הצעת חוק להקטנת פערי השכר במשק. הצעת חוק להקטנת פערי השכר במשק, כפי שהוגשה , קובעת כי השכר של העובד הבכיר ביותר בחברה לא יעלה בחמישים פעמים על השכר של העובד הזוטר ביותר בחברה. הצעת החוק הזו מתייחסת לכלל החברות במשק, ולא רק לחברות ציבוריות. הגדרת השכר בחוק כוללת כל הטבה, תמורה או גמול לעובד. בגדר עובד נחשב גם מי שהוא נושא משרה בחברה והמעביד קנה ממנו שירותים. ההצעה אינה מציעה מנגנון לאכיפת החוק, אלא מסמיכה את שר התמ”ת להתקין תקנות בעניין זה.

מבוא מערכת החינוך כמו תחומים רבים אחרים במסגרות הממשלתיות והציבוריות עברה כבר מזה עשרות שנים תהליכי הפרטה. מבחינת ההפרטה בתחום החינוך, היא מתבצעת בתחומים רבים ומגוונים, בקביעת המדיניות, בתכני הלימוד, במימון החינוך ובאספקת השירותים החינוכיים ושירותי העזר למנהל, לסגל ההוראה ולתלמידים ובנושאים נוספים. זה חלק  מהמגמה הכללית של שינוי במערכת החינוכית בעולם בעשור הקודם מבחינת הפעולה להעביר לבתי-הספר סמכויות ולאפשר להם אוטונומיה ניהולית. (גזיאל, 2002). הפרטה הוא תהליך בעל יתרונות רבים אך הוא כרוך גם בחסרונות. מבחינת ביצוע מדיניות ציבורית במצבים מסוימים עדיף למעסיק הציבורי להעביר את האחריות לקבלן פרטי שיהיה אחראי על ביצוע מטלות המוגדרות בחוזה. אותו קבלן פרטי ישכור עובדים שיועסקו על ידו וכך העסקתם לא תהיה כרוכה בעלויות הנלוות הרבות, מבחינת זכויות שונות להם זכאים עובדי הממשלה והחברות הממשלתיות (במקרה זה משרד החינוך). הקבלן יכול גם לשכור ולפטר עובדים, להוסיף לשכרם כפי שנראה לו נכון מבחינת יעילותם והתנהלותם בעבודה. הדרגות של משרג החינוך הן קבועות. קשה לפטר עובד, קשה גם לשכור אחד כזה. לא מקובל ובמקרים רבים בלתי אפשרי לקדם עובד אחד מעבר למה שמקודמים עובדים אחרים. כך ניתן לדרוש מהעובדים ביצועים משופרים ומאמץ גדול יותר מאשר עובדים קבועים ש”יושבים חזק”. מצד שני, כאשר עובדים מסוימים מקבלים שכר נמוך ותנאים מתחת למקובל, קשה גם לבנות עליהם לטווח ארוך. למשל מורה שרואה שהמורים האחרים העובדים איתו ומלמדים באותו בית ספר מקבלים משכורת כפולה ממנו ותנאים נלווים, יש סיכוי רב שהוא יחפש לעצמו מקום עבודה אחר. אולי גם במשרד החינוך. המורה יפנה לבתי ספר שונים ובאמצעות הניסיון החשוב שרכש לעצמו בעבודתו אצל הקבלן, יתקבל שם וכך יגרם נזק למערכת

מבוא מדינת הרווחה פועלת מתוך הכרה בזכויות אזרחיות חברתיות ופוליטיות של אזרחיה, ומכירה בחובתה להעניק לאזרח רווחה אישית ותנאים אנושיים (מור-יוסף, 2014). מטרותיה של מדינת הרווחה במישור החברתי הן למנוע עוני ולשמור על רמת חיים לאורך מסלול החיים, לצמצם את אי השוויון באמצעות צדק חברתי אופקי ואנכי, כלומר… וליצור אינטגרציה חברתית שתאפשר קיום בכבוד גם לקבוצות שמודרות לשוליים. במישור האינסטרומנטלי,  כלומר מתוך ראיית  הצרכים שהמדינה מספקת ליחיד (מדובר בעיקר בצרכים כלכליים, בריאותיים וביטחוניים)    מבקשת מדינת הרווחה להשיג את המטרות החברתיות בצורה יעילה ואפקטיבית ולתקצב כל ענף בהתאם. להפעיל מנגנון יעיל וסביר שייתן מענה לכל זכאי וימנע ניצול לרעה מאלה שאינם זכאים (דורון, 2007). המדינה קבעה זכויות מסוימות לפרט. בהקשר של עבודה זו מדובר באופן מעשי בזכויות מבחינת קצבאות וסיוע חומרי. הנושא הזה של זכויות אלה אינו פשוט ויש זכויות שמגיעות (או לא מגיעות) לאנשים שונים במצבים שונים.  קיימים מצבים בהם פרטים שונים בחברה הם בעלי זכויות, כמו בנושאי נכות, אימהות, תעסוקה ועוד, אך מחוסר ידע בנושא אנשים אלה אינם פונים בדרישה לקבל את זכויותיהם. יש לציין שאותן קבוצות חלשות, יש להן חוסר ידע מבחינת זכויותיהן ולעיתים חוסר משאבים (למשל כדי פנות לעורכי דין) וכך מטרת קיום הרווחה נפגעת. בעבודה זאת ארצה לבדוק כיצד אי מיצוי זכויות של קצבאות משפיע על השגת המטרות של הביטחון  הסוציאלי? לאור העובדה שמחקרים רבים שבוצעו במדינות רווחה שונות מצביעים על בעיה חמורה של אי מיצוי זכויות בתחומי הביטחון הסוציאלי. מה גם שידוע כי כאשר תכנית ביטחון סוציאלית לא ממומשת על ידי חלק מהזכאים פוחת הסיכוי שהיא תשיג את מטרותיה, וגדל הסיכוי לכישלון בהשגת מטרת התכנית.