חשיבותה של המדינה האדמיניסטרטיבית The importance of the Administative state

עמוד 53

קמילה סטיברס, אוניברסיטת קליבלנד

חשיבותה של המדינה האדמיניסטרטיבית

הבורסה הקטנה / גדולה, המורשת של דווייט וואלדו בנושא המדינה האדמיניסטרטיבית

לציון 60 שנה להופעת “המדינה האדמיניסטרטיבית” על ידי בחינה מחדש של הוויכוח אודות הפוליטיקה האדמיניסטרטיבית, היא פעולה שמגבילה ומתעלמת מהיוזמה הגדולה של וואלדו, לתאר את הייחודיות של הקונטקסט הייחודי בו השירות המנהלי האמריקני פרץ והתפתח במקום לארגן את הפיוס אודות פילוג מבייש. חוקרים מודרניים מעריכים כי זהו מתח מתבקש מאליו ונחוץ.

השאלה איך דווייט וואלדו ראה את הפוליטיקה – דיכוטומיה אדמיניסטרטיבית היא “ללא ליאות”, אם לצטט אותו, גם בתור דיכוטומיה בעצמה. ללא ספק, זה טוב לאקדמאים להתווכח שוב ושוב אם יש הבדל בין הבדל ובין דיכוטומיה. אבל זה יהיה רע מאד אם בחגוג 60 שנה למדינה האדמיניסטרטיבית, יתמקד הוויכוח במושגים מופשטים אלו. אעלה שתי שאלות, על מנת להכניס את השיחה לקונטקסט. איך הפרדה בין מנהלה לפוליטיקה הופכת להיות כה משמעותית במחשבה אודות אדמיניסטרציה ציבורית? מאיפה מגיעים רעיונות ומה הם משרתים, מעבר למרחב התאורטי, היא משהו שעלינו לתת עליו את הדעת. השאלה השנייה – האם הוא דחה או אימץ את הדיכוטומיה? האם זו השאלה העמוקה ביותר שנוכל להעלות? אינני יכולה להאשים חלק מהתלמידים שלנו שהם ממשיכים להתעקש שהם ראו זאת בהגותו.

הנקודה של וואלדו היא שהמעצבים של המנהלה האמריקנית הציבורית, לא שולטים בקונטקסט הפוליטי, כלכלי, חברתי, אידיאולוגי וזה משפיע על איך הם רואים את עצמם, מציגים את עצמם ואם הם תופסים עצמם כמדענים אובייקטיביים. כתיבתם הסתירה את הרעיון שלשים את המדע בראש הפירמידה, הוא גם החלטה פוליטית.

שאלה ראשונה: הרקע החומרי האידאולוגי.

באופן מדהים, רוב הדיונים אודות המדינה האדמיניסטרטיבית מתעלמים מהפרק הראשון, “הרקע החומרי והאידאולוגי” בספרו. המשפט השלישי מתמצת מה שרבים מפספסים אודות וואלדו. “למרות טענות כי מנהלה היא מדע עם עקרונות אוניברסליים, מנהלה זו מקורה בתאוריות פוליטיות ללא ספק, בהתייחס למצב כלכלי, חברתי וממשלי ייחודי (1948, 3)”. שכחנו כי וואלדו התחיל עם מנהלה שמבוססת על מחקר של עובדות, כשהמודרניזם הייתה החזית העיקרית, ועירוניות, תאגידים, עסקים ומדע היו בעצם החלק הפעיל והעובד (מלשון מלאכה) במלחמת העולם הראשונה והמשבר הכלכלי הגדול. ביחד עם אלמנטים אידיאולוגיים ביחס לדמוקרטיה האמריקנית, וסוגיות של חוקים בלתי מוסריים, הושפעה המחשבה על מנהלה ממחשבה על התקדמות, ועל שירת הלל ליעילות. מנחה בכתיבת הדוקטורט בוודאי היה מייעץ לוואלדו הסטודנט, שלא לפרוץ את הגבולות הבלתי ניתנים לעיכול עם תחינותיו. אכן כל סוגייה המוזכרת כאן זכאית לספר משלה. רובם לא נכתבו. ואכן ב-60 השנים שחלפו, הקונטקסט וגם השאלות השתנו, גם אם לא לגמרי. האם יש מישהו שמציע רשימה דומה כיום?

עמוד 54

הנקודה של וואלדו שעדיין תקפה, היא שהעיצוב של המחשבה האדמיניסטרטיבית האמריקנית מעולם לא שלטה במחשבה הפוליטית, כלכלית, חברתית, אידיאולוגית ולא בהקשר שלה, וגם לא השפיעה על המחשבה שלה. הם ראו עצמם כמדענים ובכתיבתם המעורפלת הם שמו את המדע ראשון, למרות שידעו שיש לו הקשר פוליטי. מה השפיע על הכותבים הראשונים להפריד בין פוליטיקה ומנהל? ננסה לענות על השאלה בשורות הבאות.

האינטרס שלהם איננו רק רעיוני. תיעוד היסטורי מראה כי רוב המייסדים של המנהלה האמריקנית במאה ה-20 היו אנשים ששינו את הממשל. הם היו ביקורתיים כלפי הממסד הפוליטי, משכילים וטובים בביצועים. אז הפוליטיקה התבססה על מעמד פועלים ומהגרים. לאלו שרצו שינוי, מדע היה הדבר שבו נתלו ואותו קידמו בתור קמפיין. זה הבטיח לאנשי העיר שהיו מנותקים מהקמפיינים הללו והמכונה הפוליטית, ייסוד של מוסדות ניטרליים. נעלם יהיה ביצוע העסקה, העדפה מתקנת, משכורות מרופדות, ומקורות מימון. במקומם יהיה מנגנון יעיל ומבוצע היטב, של מנהל תקין, מנוהל בצורה חוץ פוליטית, או לפחות מורם ממנה. הרפורמטורים הבטיחו להרים את המנהל מעבר לשיוך מפלגתי, לטובת אלו שהיו מחוץ לו שנים רבים, והבטיחו להם תפקידי מפתח (סטיברס, 2000). הבעיה המרכזית היא – איך אפשר להבטיח לאנשים משהו פוליטי שיהיה מבוסס על אי-פוליטיקה. מה מצדיק לתת להם כל כך הרבה כוח ציבורי? הרי מנהלה ופוליטיקה נפרדים הם! למעשה, זו הייתה שיטת ביצוע טכנית, מהימנה, אובייקטיבית, ניטרלית, להכניס פוליטיקה למנהל, בהגדרה אינטרס ציבורי.

אחד הוויכוחים כיום הוא למה התכוונו כותבי העבר, כשהם מדברים על ההסכמה בין שופטים ומחוקקים, לשינוי מוקד הכוח בממשל, להעבירו לבירוקרטים שאינם נבחרי ציבור. רבים מתייחסים לזה כהפרטה. אבל הם מתעלמים מלקיחת הכוח מידיהם ובראשה, הזכות לשיקול הדעת. סיבה נוספת היא שתיאורטיקנים אחרים כגון וודרו ווילסון, פרנק גודנאו, ופרדריק קליבלנד, פיתחו את ההגות שלהם במחטים עדינות ולא בפטישים. הם בחרו להיות מאוזנים ועדינים עם שני צדי הנושא.

לכן חשוב שננתח אותם. למשל ווילסון שאמר כי מנהל הוא מדע אלגנטי ומעשי, “ניהול המדינה בצורה ישרה, הופך את העסק ללא דומה לעסקים. חיזוק וטיהור המנהל, הופך אותו לחדור מטרה ולמדע עם מסדר גבוה (201, 1887). אולם, בגלל הרבה אנשים שמאמינים בריבונות, לא מוצאים קשבת ומרגישים טיפשים, אנוכיים, בורים, עיקשים או כנועים, וזקוקים לשיטות הצלה, החל מהבלבול של ניסוי אמפירי, והנחה על יסודות משוקעים על יסודות יציבים” (210). למעשה, רוב השכנים או בני המשפחה שלהם כנראה לא יקבלו עבודה ממשלתית. מה עושים? קודם כל ווילסון טוען כי עלינו לקבל את העיקרון שפוליטיקה לא מכילה מנהלה (210). בפועל, יש זליגות של זה לזה, מתוך קווי התיחום ומאד קשה לאתר אותם (211). מנהלן צריך להחזיק בדרך לבצע את עבודתו, ולא רק להיות כלי פסיבי (212), ובפועל, “ניהול של מערכת מנהלה דורשת מדע מורכב, דבר שאינו נגיש לאנשים ובוודאי הם גם לא מתעניינים בו”. הם פשוט שמחים להבין שמדובר בשני תחומים נפרדים, פוליטיקה ומנהל. מכיוון שהתפר דק וקשה מאד לאיתור, על המנהלן האחריות להבדיל בין התחומים ולאזן ביניהם. במילים אחרות, בכל סיטואציה למנהלן יש את היכולת איפה נגמרת האדמיניסטרציה והפוליטיקה מתחילה. “אין כאן סכנה לדמוקרטיה, רק סכנה לשימוש בלתי אחראי בסמכות” (213).

השאלה הבלתי פתורה היא: אם הרבה מנהלה הולכת סביב הסתרת זהות, והיום רוב האזרחים גם מודעים לכך, איך נאמין למנהלה ונחזיק ממנה אמינה וברת יכולת ביצוע, בתחום יכולתם לבדל את עצמם?

עמ’ 55

הכותרת מראה לנו כי מדובר בשאלה מופשטת!

וואלדו החל את המדינה האדמיניסטרטיבית בתחינה שלו מכיוון שהוא היה מודע היטב להכרה בין רוב המדע הקונקרטי למופשט, ועקרונות מדעיים למנהלה, וגם לקיומן של אידיאולוגיות ואלמנטים פוליטיים חברתיים במנהלה. אני מאמינה כי הוא היה דוחף אותנו לחדד את ההתמקדות שלנו בהגדרות מופשטות, ובמה מעניין אותנו בפועל יוצא שלהן.

שאלה שנייה: החשיבות הגדולה של המדינה האדמיניסטרטיבית

שוב, החל מהפסקה הראשונה, האומץ והישירות שלו מפתיעים את הקוראים שאולי אף היום לא היו מעזים לכתוב כך, במיוחד אם הדיון שלהם הוא אקדמי ומתמקד בדיכוטומיה. למרות יומרתה להיות מדע, וואלדו טוען בפשטות: מדובר בתאוריה פוליטית. טענה זו מוסיפה ממד משמעותי מאד למחקר מנהלה מאז. הוא שומט את המלכודת אודות הדיכוטומיה ומעקר את המתח בין שני מחנות נפרדים. לפיכך הדיון בשאלות שהוא מעלה ממדים נורמטיביים: הם שואלים מה תפקיד הממשל. יש צורך במדענים אחרים, שמנסים לבנות שכבות של משמעות בצורה אמפירית, וכאן נדרשת פילוסופיה פוליטית. וואלדו מציע דוגמאות לכמה שאלות ליבה בנושא זה חלקן אף מפילוסופיה יוונית עתיקה. מהו הבסיס לחיים טובים? איך קובעים מי שולט? ריכוזיות לעומת פיזור. רק ספר זה בעצמו הוא דוגמה לתאוריה פוליטית. אך אולי וואלדו היה אופטימי מדי בהנחתנו שמדובר בעיקר בהבדל גישות בין מדע ששואל “מהו מקרה הבוחן”, לתאוריה פוליטית, ששואלת “מה יש לעשות”. רוב הסטודנטים למנהל כיום מכירים את שתי הגישות, ואת הגיוון בכל הקשור למחקר כמותי ומדעי החברה. אין תכנית תואר שני במנהל עסקים שאינה דורשת לעבור קורס ששואל שאלות אלו. רוב התכניות גם דורשות קורס בפילוסופיה פוליטית, במיוחד שיטות לבניית תאוריה פוליטית. זו הוכחה למוצקות טיעוניו של וואלדו. שלדון וולין טען בעבר – כי מדע פוליטי מחפש ניסוחים קפדניים שהם עקביים מבחינה לוגית ובדיקה אמפירית (1969, 1070). תאוריה פוליטית משפיעה על המעשה הפוליטי, וכשיש טעות בפרקטיקה התאוריה בודקת אותה, ומוודאה איפה ומה יש לשפר. זוהי שיטה שמציעה יותר מפוסקת, שמבקרת יותר מאובייקטיבית. תאוריה פוליטית טובה אינה בהכרח מתקשרת עם המציאות. מטרתה להביא טענה מוצקה שמשכנעת את הקוראים. טיעון משכנע ונוגע ללב, כנה לגבי ההנחות הבסיסיות שלו, קוהרנטי ובנוי היטב, ומחוזק על ידי בסיס עובדתי, והיגיון של הוגים קודמים. ספרו של וואלדו עושה זאת בצורה מעוררת השתאות. הכתיבה מתייחסת לספרות קיימת, אפילו אם הטיעונים בה מעורפלים. היא מבקרת את הספרות הקודמת, ומתייחסת לתפיסות הכלכליות, חברתיות, היסטוריות ואידיאולוגיות שלה. היא למעשה מבקרת שדה שנהיה בטוח מדי בעצמו, ומטלטלת את הגדרותיו העצמיות. מרדף הרמנויטי שכזה למעשה מנסה להאיר אנשים לידע נרחב (טיילור, 1972), והשאלה האם המדינה האדמיניסטרטיבית הצליחה בכך?

תאוריה פוליטית טובה אינה בהכרח מתקשרת עם המציאות. מטרתה להביא טענה מוצקה שמשכנעת את הקוראים.

התשובה הקלה היא כן. אפילו אקדמאים שלא מסכימים עם תפיסתו של וואלדו, לגבי תפקיד המנהלה וכן הלאה, מסכימים כי התחום השתנה בגלל ספרו. סביר שיגרסו כי ההשפעה הרבה שלו דווקא הייתה לרעה. הרברט סימון האגדי טען בזעף כי וואלדו הבנה בצורה שגויה את טבעו של המדע, וקרא לתפיסתו רכה ולא ממוקדת. הוא ניצל את העובדה כי הרבה חוקרים העסיקו אנשים שהיו צריכים להתמודד עם השאלה בצורה לא פוזיטיביסטית – “לו רק הייתם עושים שימוש בהיגיון המחקר שלי”… ולכן, תגובות כאלו שנמצאות בכל מקום, הן כאלו שמתפתות לומר שמה שוואלדו ניסה לעשות לא צלח, במסע הניסיון שלו לתחום של הבנה עצמית.

עמ’ 56

ובכל זאת, המדינה האדמיניסטרטיבית עשתה סימן שקשה לבטא במילים על התחום, בכלליות לטובה. פלוני לא צריך לנטוש את תפיסותיו המדעיות כדי להכיר בחשיבות הדיון הפוליטי בחיי היום יום. בניגוד לתפיסה כי הפוליטיקה היא הכלה של ההיגיון, פרקטיקה נוקשה ומחוספסת, הוא הכניס קול בלתי ניתן להשתקה: קולו של תאוריטיקן פוליטי. ללא קול זה, מנהלה מפסיקה להיות ציבורית. זה עלול להוביל לסופה של הדמוקרטיה. זה מזכיר לנו כי המדינה האדמיניסטרטיבית היא גם ציבורית וגם מנהלית. זה גם לא כוח חד כיווני וכמובן גם יש לומר לא דיכוטומי. יש אנרגיה שמרחפת בין שני הקטבים, אחד מדגיש את החשיבות של פרקטיקה רציונלית, סדר, תוצאות ואמת, והשני מקדש את שאילת שאלות הבסיס, דיון, פתיחות, ערכים פוליטיים. אחד מבקש את הבטוח והגמור וסגור. השני מבקש לשמור על ויכוח ער. כפי שידע וואלדו, התחום זקוק לשניהם. היום יותר מאי פעם, הוא זקוק להתנגדות פנימית מהפיתוי להרגיש צודק, וגם יש צורך בהתפייסות כדי לפצות על הסתירות. בין פוליטיקה דמוקרטית לצד יעילות מדעית. התחום צריך להמשיך לשמור על המתח הזה, שכן ההצטלבות ביניהם היא זו שהופכת מנהלה ציבורית למה שהיא כיום, משהו העומד בפני עצמו.  

ביבליוגרפיה

סטיברס, קמילה, 2000, Bureau Men, Settlement Women: Constructing Public Administration in the

Progressive Era, אוניברסיטת קנזס

טיילור צ’רלס, 1971,

 Taylor , Charles . 1971, Interpretation and the Sciences of Man . In Interpretive Social Science: A Second

Look, עורכים: פול רבינוב, וויליאם מ. סליבאן, הוצאת ברקלי, 1987

וואלדו, דווייט, 1948, The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration, הוצאת רונלד, ניו יורק

וולין, שלדון, 1969, Political Theory as a Vocation, American Political Science Review 63 ( 4 ), עמודים 1062-82