מבוא

מדינת הרווחה פועלת מתוך הכרה בזכויות אזרחיות חברתיות ופוליטיות של אזרחיה, ומכירה בחובתה להעניק לאזרח רווחה אישית ותנאים אנושיים (מור-יוסף, 2014). מטרותיה של מדינת הרווחה במישור החברתי הן למנוע עוני ולשמור על רמת חיים לאורך מסלול החיים, לצמצם את אי השוויון באמצעות צדק חברתי אופקי ואנכי, כלומר… וליצור אינטגרציה חברתית שתאפשר קיום בכבוד גם לקבוצות שמודרות לשוליים. במישור האינסטרומנטלי,  כלומר מתוך ראיית  הצרכים שהמדינה מספקת ליחיד (מדובר בעיקר בצרכים כלכליים, בריאותיים וביטחוניים)    מבקשת מדינת הרווחה להשיג את המטרות החברתיות בצורה יעילה ואפקטיבית ולתקצב כל ענף בהתאם. להפעיל מנגנון יעיל וסביר שייתן מענה לכל זכאי וימנע ניצול לרעה מאלה שאינם זכאים (דורון, 2007).

המדינה קבעה זכויות מסוימות לפרט. בהקשר של עבודה זו מדובר באופן מעשי בזכויות מבחינת קצבאות וסיוע חומרי. הנושא הזה של זכויות אלה אינו פשוט ויש זכויות שמגיעות (או לא מגיעות) לאנשים שונים במצבים שונים.  קיימים מצבים בהם פרטים שונים בחברה הם בעלי זכויות, כמו בנושאי נכות, אימהות, תעסוקה ועוד, אך מחוסר ידע בנושא אנשים אלה אינם פונים בדרישה לקבל את זכויותיהם. יש לציין שאותן קבוצות חלשות, יש להן חוסר ידע מבחינת זכויותיהן ולעיתים חוסר משאבים (למשל כדי פנות לעורכי דין) וכך מטרת קיום הרווחה נפגעת.

בעבודה זאת ארצה לבדוק כיצד אי מיצוי זכויות של קצבאות משפיע על השגת המטרות של הביטחון  הסוציאלי? לאור העובדה שמחקרים רבים שבוצעו במדינות רווחה שונות מצביעים על בעיה חמורה של אי מיצוי זכויות בתחומי הביטחון הסוציאלי. מה גם שידוע כי

כאשר תכנית ביטחון סוציאלית לא ממומשת על ידי חלק מהזכאים פוחת הסיכוי שהיא תשיג את מטרותיה, וגדל הסיכוי לכישלון בהשגת מטרת התכנית. יתרה מזאת, אי מיצוי זכויות עלול להיות גורם לעוני ולבעיות נוספות המתלוות להכנסה נמוכה, משום שיחידים ומשפחות חיים ברמת הכנסה נמוכה ממה שיכלה להיות להם אילו קיבלו את הקצבה (גל 2007).

תכניות ביטחון סוציאלי מונהגות מתוך כוונה לספק מענה לצורך או לבעיה חברתית, שזוהו על ידי קובעי המדיניות. כל תכנית מגדירה אוכלוסיית יעד, אשר נקבע כי היא זקוקה לקבל את המענה המוצע בתכנית. תנאי הזכאות של התכנית מבקשים לסייע למערכת הביורוקרטית לזהות את הנזקקים למשאבי התכנית ולספק להם את המשאבים הללו. שלב זה של יישום המדיניות איננו חף מכשלים. כך, למשל, בשנים האחרונות בישראל אנו עדים לדיון ער ולביקורת ציבורית רבה ביחס למה שמכונה” ניצול לרעה של תכניות ביטחון סוציאלי“. הכוונה היא למצב שבו חלק מהמשאבים בתכניות ביטחון סוציאלי מגיע לידי מי שאינם זכאים להם, וממילא (על פי ההיגיון

הבסיסי של התכניות) גם אינם זקוקים להם. מצב זה מעיד על כך שיעילות תהליך הקצאת הקצבאות היא מוגבלת ולכן משאבים ציבוריים מוגבלים מגיעים לידיים הלא נכונות  בעקבות זאת, הוקדשו מאמצים רבים מצד מערכות שונות של המדינה במטרה לצמצם את מימדי התופעה הזו ולהעניש את מי שמנצלים לרעה במכוון את המערכת (Walker, 2005). אולם בלהט המאמץ לצמצם את הניצול לרעה של מערכת הביטחון הסוציאלי, ניכר כי נעלם מעיניהם של קובעי המדיניות והציבור היבט אחר של סוגיית היעילות של מערכת הביטחון הסוציאלי, והיא זו העוסקת במיצוי זכויות. בעוד ששאלת הניצול לרעה מתמקדת בהספקת סיוע למי שאיננו זכאי לכך, מיצוי זכויות עוסק בשאלה לא פחות חשובה – האם כל מי שזקוק לסיוע אכן מקבלו? במילים אחרות, האם כל אוכלוסיית היעד של תכנית זו או אחרת אכן מממשת, הלכה למעשה, את זכותה החברתית ומקבלת את הסיוע המוצע על מנת להתמודד עם הצורך שזוהה?(Currie, 2004).

מחקרים רבים, אשר נערכו במדינות רווחה שונות, מלמדים כי בפועל הנגישות לזכויות חברתיות מגוונות, אם בדמות שירותים ואם בצורת קצבאות, איננה מלאה במקרים רבים, וכי רבים מהמבקשים לממשה נתקלים במחסומי נגישות משפטיים, ביורוקרטיים, תרבותיים, כלכליים וחברתיים המונעים את מיצוי זכויותיהם.

תופעת אי־מיצוי זכויות מתייחסת למצב שבו מי שזכאים לקצבאות ולשירותים מסוימים אינם

מממשים בפועל את זכותם לקבלת הקצבה או השירות.  זה קורה לעיתים מחוסר ידע של הפרט הנזקק, אך לפעמים כתוצאה מהערמת קשיים בירוקרטיים וחוסר שיתוף פעולה מצד הרשויות. מדובר במצבי “לך ושוב”, זמני המתנה ארוכים, דרישות למסמכים רבים שקשה להשיגם ולעיתים בדיקות מחמירות ביותר מעבר לסביר (למשל בוועדות רפואיות).  למרות חשיבותה של מערכת

הביטחון הסוציאלי, מחקרים במדינות רווחה שונות מצביעים על בעיה חמורה של אי־מיצוי זכויות בתחומים מגוונים של ביטחון סוציאלי, כגון ביטוח אבטלה, הבטחת הכנסה, ביטוח נפגעי עבודה ועוד (Stafford, 2003) .

בספרות המחקרית יש התייחסות נרחבת לשיעורי מיצוי זכויות, כאשר הכוונה היא ליחס שבין מספר היחידים או משקי הבית שמקבלים בפועל קצבה מסוימת לבין סך כל היחידים שזכאים לה, בעולם אידיאלי, יישום יעיל של תכנית חברתית המיועדת לאוכלוסייה מסוימת יתרחש כאשר תהיה התאמה מלאה בין אוכלוסיית היעד של התכנית ובין אוכלוסיית הזכאים לה ואוכלוסיית הנהנים ממנה.

זהו מצב שבו מספר תרחישים:

1.  כל הזכאים להטבה מסוימת אכן מקבלים אותה .
2. כל המקבלים את ההטבה אכן זכאים לקבלה.
3. כל המקבלים את ההטבה שייכים לאוכלוסייה אשר קובעי המדיניות שמו

להם למטרה לסייע לה כאשר הנהיגו את התכנית.

בפועל מודל זה נפגע בעקבות“החטאות” ו“כשלים” שונים שחלקם נוגעים למערכת המספקת את הקצבאות וחלקם נוגעים לאוכלוסייה הזכאית לקצבאות (הכוונה למה שהוסבר קודם מבחינת האוכלוסיות המוחלשות של הנכים למשל והקשישים שאינם מודעים לזכויותיהם מצד אחד ומין העבר השני למערכות הסוציאליות, משרד הרווחה, משרד הבריאות, המערכות העירוניות ומערכות נוספות שמערימות לעיתים קשיים) העשויים להביא לתופעה של אי מיצוי זכויות (Van Oorschot, 1995). שיעורי מיצוי מתחת ל־ 100 אחוזים מצביעים על כך שחלק מהיחידים שזכאים לשירותים או לקצבאות במסגרת תכנית רווחה מסוימת לא מקבלים אותם.

לאור הדברים האמורים, הדיון בשאלת המחקר יערך באמצעות ספרות מחקרית ותיאורטית אשר דנה באי מיצוי זכויות של קצבאות ובהשלכות על מדיניות הרווחה הישראלית והאוכלוסיות המוחלשות.

היות וכוונת המדינות המודרניות להעניק רווחה לתושביהן חשוב לבדוק האם זה באמת מתרחש, באיזו מידה ומה ניתן לעשות בכדי לשפר את המצב.

טענות המחקר: אין מיצוי מלא של זכויות לאלה שזכאים להן וניתן לפעול לשיפור מצב זה.

means-tested benefits. London: Avebuy.

תוכן עניינים

מיצוי ואי מיצוי זכויות. 1

תוכן עניינים:. 2

מבוא: 1

1. מטרות הביטחון הסוציאלי במדינת רווחה. 4

1.1. מטרות מדינת הרווחה: 4

1.1.2. מודלים של מדינות רווחה: 7

2. הסיבות לאי מיצוי זכויות בביטוח לאומי והבעיות המתלוות לכך. 16

2.1. אופי וממדי התופעה בישראל: 20

דיון ומסקנות: 23

ביבליוגרפיה: 28