The New Public Service: Serving Rather than Steering

השירות הציבורי החדש – לשרת במקום לנווט

ההנהלה הציבורית החדשה דגלה בחזון של מנהלי ציבור כיזמים של ממשלה חדשה, רזה יותר ומופרטת יותר ויותר, המחקה לא רק את הפרקטיקות אלא גם את ערכי העסקים. תומכי הניהול הציבורי החדש פיתחו את טיעוניהם בעיקר באמצעות ניגודים למינהל הציבורי הישן. בהשוואה זו, ההנהלה הציבורית החדשה, כמובן, תמיד תנצח. אנו טוענים כאן שהניגוד הטוב יותר הוא למה שאנו מכנים “השירות הציבורי החדש”, תנועה הבנויה על עבודה באזרחות דמוקרטית, בחברה קהילתית ואזרחית, ועל הומניזם ארגוני ותורת השיח. אנו מציעים שבעה עקרונות של השירות הציבורי החדש, ובעיקר שתפקידו העיקרי של עובד הציבור הוא לעזור לאזרחים לבטא ולעמוד באינטרסים המשותפים שלהם במקום לנסות לשלוט או לנווט את החברה.

הניהול הציבורי עבר מהפכה. במקום להתמקד בשליטה בביורוקרטיה ובמתן שירותים, מנהלי ציבור נענים לתביעות “לנווט במקום לחתור”, ולהיות היזמים של ממשלה חדשה, רזה יותר ומופרטת יותר ויותר. כתוצאה מכך, יושמו מספר שינויים חיוביים ביותר במגזר הציבורי (Osborne and Gaebler I992; Osborne and Plastrik 1997; Kettl I993; Kettl and Dilulio 1995; Kettl and Milward 1996; Lynn 1996). אבל ככל שתחום המינהל הציבורי זנח יותר ויותר את רעיון החתירה וקיבל אחריות על ההיגוי, האם הוא פשוט החליף השקפה “אדמיניצנטרית” אחת באחרת? Osborne and Gaebler כותבים, ”לאלו שמנווטים את הסירה יש הרבה יותר כוח על יעדה מאשר לאלה החותרים בה” (1992, 32). אם זה המקרה, המעבר מחתירה להיגוי לא רק הותיר את המנהלים בפנים. האחריות על הסירה-בחירת מטרותיה וכיווניה ומתווה דרך להשגתן – ייתכן שזו נתנה להן כוח רב יותר לעשות זאת. האם אנחנו שוכחים בחיפזון שלנו לנווט מיהו הבעלים של הסירה? בספרם האחרון, Government Is Us (1998), King and Stivers מזכירים לנו את התשובה המתבקשת: הממשלה שייכת לאזרחיה (ראה גם Box 1998; Cooper 1991; King, Feltey and O’Neill 1998; Stivers 1994a,b; Thomas 1995). בהתאם , מנהלי ציבור צריכים להתמקד באחריות שלהם לשרת ולהעצים אזרחים בזמן שהם מנהלים ארגונים ציבוריים ומיישמים מדיניות ציבורית. במילים אחרות, אין לשים דגש על היגוי או חתירה בסירה הממשלתית עם האזרחים בחזית, אלא על בניית מוסדות ציבוריים המסומנים ביושרה והיענות.

רקע כללי

כפי שהוא משמש כאן, ה”ניהול הציבורי החדש” מתייחס למקבץ של רעיונות ופרקטיקות (כולל המצאה מחדש וניאו-מנג’ריאליזם) המבקשים, בליבתם, להשתמש בגישות של המגזר הפרטי והעסקי למגזר הציבורי. אמנם כבר מזמן נשמעו קריאות “לנהל את הממשל כמו עסק”, אבל הגרסה העכשווית של הדיון הזה במדינה זו נוצרה בשנות ה-90 על ידי היוזמה של הנשיא קלינטון וסגן הנשיא גור “לגרום לממשלה לעבוד טוב יותר בפחות עלויות”. על פי מודל של מושגים ורעיונות שקודמו בספרם של Osborne and Gaebler’s מ-1992 Reinventing Government (כמו גם מאמצים ניהוליים במגוון מדינות אחרות, במיוחד בבריטניה הגדולה וניו זילנד), ממשל קלינטון דגל במגוון רפורמות ופרויקטים תחת המעטפת של סקירת ביצועים לאומית. בחלקו, מה שהבדיל בין הרפורמות הללו ובמאמצים דומים ברמה הממלכתית והמקומית לבין גרסאות ישנות יותר של התנועה הממשלתית, כמו-עסקים, הוא שהן כוללות יותר מסתם שימוש בטכניקות של עסקים. במקום זאת הניהול הציבורי החדש הפך למודל נורמטיבי המסמל שינוי עמוק באופן שבו אנו חושבים על תפקידם של המנהלים הציבוריים, על אופי המקצוע וכיצד ולמה אנו עושים את מה שאנו עושים.

עם זאת, חוקרים ומתרגלים רבים המשיכו להביע דאגות לגבי הניהול הציבורי החדש והתפקיד עבור מנהלים ציבוריים שהמודל הזה מציע. לדוגמה, בסימפוזיון האחרון בנושא סקירת מינהל ציבורי על מנהיגות, דמוקרטיה וניהול ציבורי, מספר מחברים בחנו בשיקול דעת את ההזדמנויות והאתגרים שהציג הארגון החדש לציבור. אלו המאתגרים את הניהול הציבורי החדש בסימפוזיון ובמקומות אחרים שואלים שאלות על הסתירות הטבועות בתנועה (Fox I996), על הערכים שמקודמים על ידה (deLeon and Denhardt 2000; Frederickson 1996; Schachter 1997); המתחים בין הדגש על ביזור המקודם במודל השוק לבין הצורך בתיאום במגזר הציבורי (Peters and Savoie 1996); התפקידים והיחסים המרומזים של הרשות המבצעת והמחוקקת (Carroll and Lynn I996); וההשלכות של תנועת ההפרטה על ערכים דמוקרטיים והאינטרס הציבורי (McCabe and Vinzant 1999). אחרים הציעו שיזמות ציבורית ומה ש Terry (1993, 1998) כינה “ניאו-מנג’ריאליזם” מאיימים לערער את הערכים הדמוקרטיים והחוקתיים כמו הוגנות, צדק, ייצוג והשתתפות.

ברצוננו להציע, שמעבר לביקורות הנפרדות הללו, מה שחסר הוא סט של עקרונות מארגנים לחלופה לניהול הציבורי החדש. אנו דוחים את התפיסה שיש להשוות את הניהול הציבורי החדש שהומצא מחדש ושמונחה שוק, רק למינהל הציבורי הישן, שלמרות תרומותיו החשובות הרבות נתפס כשם נרדף לבירוקרטיה, להיררכיה ולשליטה. אם זו ההשוואה, ההנהלה הציבורית החדשה תמיד תנצח. ברצוננו להציע במקום זאת שיש להעמיד את המנהל הציבורי החדש מול מה שאנו מכנים “השירות הציבורי החדש”, מכלול של רעיונות לגבי תפקידו של המינהל הציבורי במערכת הממשל המעמידה את האזרחים במרכז.

למרות שהיו אתגרים רבים לניהול הציבורי החדש ורעיונות חלופיים רבים שקודמו באופן בולט על ידי חוקרים ומתרגלים, לא היו ניסיונות לארגן מאמצים אלה ולהדגיש את הנושאים המשותפים שלהם.

מאמר זה הוא מאמץ לעשות זאת. ראשית, הוא מסכם בקצרה את היסודות והטיעונים העיקריים של ההנהלה הציבורית החדשה שהיא מנוגדת למינהל הציבורי הישן. לאחר מכן המאמר מתאר מודל נורמטיבי חלופי שאנו מכנים “השירות הציבורי החדש”. מודל חדש זה מבהיר עוד יותר את הדיון בכך שהוא מציע דרכים חדשות לחשיבה על החוזקות והחולשות של כל שלוש הגישות. אנו מסכמים בהתחשב בהשלכות של הצבת אזרחים, אזרחות והאינטרס הציבורי בחזית השירות הציבורי החדש.

ההנהלה הציבורית החדשה והמינהל הציבורי הישן

במהלך העשור וחצי האחרונים, ארגון New Public Management (שוב, כולל ההמצאה מחדש של התנועה והניהוליות החדשה) שממש סחף את האומה ואת העולם. הנושא השכיח בשלל היישומים של רעיונות אלה היה השימוש במנגנוני שוק ובטרמינולוגיה, שבה מובנים היחסים בין סוכנויות ציבוריות ללקוחותיהם כמבוססים על אינטרס עצמי והכוללים עסקאות דומות לאלו המתרחשות בשוק. מנהלים ציבוריים נקראים ” לא לחתור, לנווט” בארגונים שלהם, והם מאותגרים למצוא דרכים חדשות וחדשניות להשגת תוצאות או להפריט פונקציות שסופקו בעבר על ידי הממשלה.

בשני העשורים האחרונים, סוכנויות שיפוט ציבוריות רבות יזמו מאמצים להגביר את הפרודוקטיביות ולמצוא מנגנוני אספקת שירות חלופיים המבוססים על הנחות ונקודות מבט של בחירת הציבור. מנהלי ציבור התרכזו באחריות ובביצועים גבוהים וביקשו לבנות מחדש סוכנויות ביורוקרטיות, להגדיר מחדש משימות ארגוניות, לייעל את תהליכי הסוכנות ולבזר את קבלת ההחלטות. במקרים רבים ממשלות וסוכנויות ממשלתיות הצליחו להפריט תפקידים ציבוריים בעבר, להטיל אחריות על מנהלים בכירים לגבי יעדי הביצועים, לבסס תהליכים חדשים למדידת פרודוקטיביות ואפקטיביות ולהנדס מחדש מערכות מחלקות כדי לשקף מחויבות מוגברת  לאחריות (Aristigueta I999; Barzelay 1992; Boston et al. 1996; Keams 1996). האפקטיביות של אג’נדת רפורמה זו בארצות הברית, כמו גם במספר מדינות אחרות, הביאה את הממשלות ברחבי העולם לכך שמחפשים סטנדרטים חדשים ומתקנים תפקידים חדשים.

רעיונות אלה התגבשו והפכו פופולריים באמצעות הספר Osborne and Gaeblers, Reinventing Government (1992; ראה גם Osborne and Plastrik 1997). Osborne and Gaebler סיפקו מספר עקרונות מוכרים כעת, שבאמצעותם “יזמים ציבוריים” עשויים להביא לרעיונות רפורמות ממשלתיות מסיביות שנותרו בליבת הניהול הציבורי החדש. Osborne and Gaebler התכוונו שעקרונות אלה ישמשו כמסגרת מושגית או טבעית, חדשה, למינהל ציבורי, רשימת בדיקה אנליטית שתשנה את פעולות הממשלה: “מה שאנו מתארים הוא לא פחות מאשר שינוי במודל הממשל הבסיסי המשמש באמריקה. השינוי הזה מתנהל מסביבנו, אבל בגלל שאנחנו לא מחפשים את זה, בגלל שאנחנו מניחים שכל הממשלות צריכות זה להיות גדולות, ריכוזיות ובירוקרטיות, לעתים רחוקות אנחנו רואים את זה. אנחנו עיוורים למציאות החדשה כי היא לא מתאימה לדעות הקדומות שלנו” (I992, 321).

הצדקות אינטלקטואליות אחרות לניהול הציבורי החדש התפתחו גם כן. ההצדקות הללו, כפי שמציינת Lynn (1996), הגיעו במידה רבה מבתי הספר ל”מדיניות ציבורית” שהתפתחו בשנות ה-70 ומהתנועה ה”ניהולית” ברחבי העולם (Pollitt 1990) . Kaboolian מציין כי ההנהלה הציבורית החדשה מסתמכת על “הסדרים דמויי שוק כגון תחרות בתוך יחידות ממשל חוצה גבולות ממשלתיים, למגזרים ללא כוונת רווח ולמגזרים למטרות רווח, בונוסים לביצועים ועונשים (כדי) לשחרר את זיכיון המונופול הלא יעיל של מוסדות פרסום ועובדי ציבור” (1998, 190). בהרחיבו נקודה זו כותב Hood כי ההנהלה הציבורית החדשה מתרחקת מדרכים מסורתיות של מתן לגיטימציה לבירוקרטיה הציבורית, כגון אמצעי הגנה פרוצדורליים על שיקול דעת מנהלי לטובת “אמון בשוק ושיטות עסקיות פרטיות… בלשון הרציונליזם הכלכלי” (I995. 94).

ככזו, ההנהלה הציבורית החדשה קשורה בבירור לפרספקטיבה של הבחירה הציבורית במנהל הציבורי. בצורתה הפשוטה ביותר, הבחירה הציבורית רואה את הממשלה מנקודת המבט של השווקים ושל הלקוחות. בחירה ציבורית לא רק שמעניקה מודל ממשל אלגנטי לחלק משכנע, היא גם משמשת מעין מפת דרכים אינטלקטואלית למאמצים מעשיים לצמצם את הממשל ולהפוך אותו ליקר פחות ועושה זאת ללא בושה. John Kamensky, אחד האדריכלים של ה-National Performance Review, מעיר כי הניהול הציבורי החדש קשור בבירור לתנועת הבחירה הציבורית, שהעיקרון שלה הוא ש”כל ההתנהגות האנושית נשלטת על ידי האינטרס העצמי” (1996, 251).

הניהול הציבורי החדש אינו רק יישום של טכניקות חדשות, הוא נושא עמו סט ערכים חדש, במיוחד סט של ערכים שנשאב במידה רבה מהמגזר הפרטי. כפי שכבר ציינו. ישנה מסורת ארוכת שנים במנהל הציבורי התומכת ברעיון ש”ממשלה צריכה להתנהל כמו עסק”. על פי רוב, המלצה זו פירושה שסוכנויות ממשלתיות צריכות לאמץ פרקטיקות, החל מ”ניהול מדעי” ועד “ניהול איכות כולל” שנמצאו שימושיים במגזר הפרטי. ההנהלה הציבורית החדשה לוקחת את הרעיון הזה צעד אחד קדימה. בטענה שהממשלה צריכה לא רק לאמץ את הטכניקות של מינהל עסקים אלא צריכה לאמץ גם ערכים עסקיים מסוימים, הניהול הציבורי החדש הופך בכך למודל נורמטיבי למינהל ציבורי וניהול ציבורי.

בטענתם, תומכי הניהול הציבורי החדש השתמשו לעתים קרובות במינהל הציבורי הישן ככיסוי אשר מנגד ניתן לראות את עקרונות היזמות כעליונים בעליל. לדוגמה, Osborne and Gaeblers מעמידים את העקרונות שלהם בניגוד לאלטרנטיבה של ביורוקרטיות רשמיות הנגועות בכללים מוגזמים והמחוברים למערכות תקציב וכוח אדם נוקשות ועסוקות בשליטה. ביורוקרטיות מסורתיות אלו מתוארות כמתעלמות מאזרחים, כמתנערות מחדשנות וכמשרתות את צרכיהן. לפי Osborne and Gaeblers “סוג הממשלות שהתפתחו בעידן התעשייתי, עם הביורוקרטיות הריכוזיות האיטיות שלהן, עם העיסוק שלהן בחוקים ובתקנות ובשרשראות הפיקוד ההיררכיות שלהן, כבר לא עובדות היטב” (1992, 11-12). למעשה, בעוד שהם שירתו את מטרותיהם המוקדמות יותר “מוסדות ביורוקרטיים… מכשילים אותנו יותר ויותר” (15).

מהם עקרונותיו של משרד הניהול הציבורי הישן והביורוקרטי הזה והאם סביר לאפיין כל חשיבה זמנית הנופלת מחוץ לניהול הציבורי החדש כעדות למינהל הציבורי הישן? בוודאי שאין ולו רק סט אחד של רעיונות שהסכימו לו כל אלה שתרמו במשך עשרות שנים למינהלת הפומבית הוותיקה (כמו שאין סט אחד של רעיונות שכל הקשור להנהלה הציבורית החדשה יסכימו לו). אבל יש אלמנטים של תיאוריה ופרקטיקה של המינהל הציבורי שנראה שהם מהווים מערך מנחה של רעיונות או מודל נורמטיבי שאנו מקשרים כיום בדרך כלל עם המינהל הציבורי הישן. אנו מציעים שמודל זה יכלול את העקרונות הבאים:

• המינהל הציבורי הוא ניטרלי מבחינה פוליטית, ומעריך את הרעיון של כשירות ניטרלית.

• מוקד הממשלה הוא אספקה ​​ישירה של שירותים. המבנה הארגוני הטוב ביותר הוא בירוקרטיה ריכוזית.

• תוכניות מיושמות באמצעות מנגנוני בקרה מלמעלה למטה, תוך הגבלת שיקול דעת ככל האפשר.

• ביורוקרטיות שואפות להיות מערכות סגורות במידת האפשר, ובכך להגביל את מעורבות האזרחים.

• יעילות ורציונליות הם הערכים החשובים ביותר בארגונים ציבוריים.

• מנהלי ציבור אינם ממלאים תפקיד מרכזי בקביעת מדיניות וממשל; במקום זאת, הם מופקדים על יישום יעיל של יעדים ציבוריים.

• תפקידם של המנהלים הציבוריים מתואר על ידי ה-POSDCORB של Gulick (1937, 13).

אם נשווה את עקרונות הניהול הציבורי החדש עם העקרונות הללו, הניהול הציבורי החדש נראה בבירור כאלטרנטיבה מועדפת. אבל אפילו בחינה שטחית של ספרות המינהל הציבורי מוכיחה שרעיונות מסורתיים אלה אינם מאמצים באופן מלא את התיאוריה או הפרקטיקה הממשלתית העכשווית (Box 1998; Bryson and Crosby 1992; Camavale 1995; Cook 1996; Cooper 1991; deLeon 1997; Denhardt Farmer 1993; 1995; Fox and Miller 1995; Frederickson 1997; Gawthrop 1998; Goodsell 1994; Harmon 1995; Hummel 1994; Ingraham et al. 1994; Light 1997; Luke 1998; McSwite 1997; Miller 1998; Rohr 1998; Stivers 1993; Terry 1995, 1998; Thomas 1995; Vinzant and Crothers 1998; Wamsley et al. 1990; Wamsley and Wolf 1996).

תחום המינהל הציבורי, כמובן, לא היה תקוע ברפורטוריקה מתקדמת ב-100 השנים האחרונות. במקום זאת, חלה אבולוציה עשירה ותוססת במחשבה ובפרקטיקה, עם התפתחויות חשובות ומהותיות שלא ניתן לכלול תחת הכותרת “הניהול הציבורי החדש”. אז יש יותר משתי אפשרויות. כעת נבחן אלטרנטיבה שלישית המבוססת על התפתחויות אינטלקטואליות ומעשיות אחרונות במינהל הציבורי, כזו שאנו מכנים השירות הציבורי החדש.

שורשי השירות הציבורי החדש

כמו ההנהלה הציבורית החדשה והמינהל הציבורי הישן, השירות הציבורי החדש מורכב ממרכיבים רבים ומגוונים, והרבה חוקרים ומתרגלים שונים תרמו לו לעתים קרובות בחוסר הסכמה זה עם זה. אולם נראה שרעיונות כלליים מסוימים מאפיינים גישה זו כמודל נורמטיבי ומבדילים אותה מאחרים. בעוד שהשירות הציבורי החדש הופיע הן בתיאוריה והן בפרקטיקות החדשניות והמתקדמות של מנהלים ציבוריים רבים כמופת (Denhardt 1993; Denhardt and Denhardt 1999), בחלק זה נבחן את היסודות הרעיוניים של השירות הציבורי החדש. אין ספק שהשירות הציבורי החדש יכול לטעון למורשת אינטלקטואלית מרשימה, כולל, בניהול הציבורי, את עבודתו של Dwight Waldo (1948), ובתיאוריה הפוליטית, את עבודתו של Sheldon Wolin (1960). עם זאת, כאן נתמקד בקודמים עכשוויים יותר של השירות הציבורי החדש, כולל (1) תיאוריות של אזרחות דמוקרטית; (2) מודלים של חברה קהילתית ואזרחית; ו-(3) הומניזם ארגוני ותורת השיח. לאחר מכן נתאר את מה שאנו רואים כעיקרי השירות הציבורי החדש.

תיאוריות של אזרחות דמוקרטית

דאגות לגבי אזרחות ודמוקרטיה חשובות וגלויות במיוחד בתיאוריה הפוליטית והחברתית העדכנית, שתיהן דורשות אזרחות מחודשת ופעילה ומעורבת רבה יותר (Barber 1984; Mansbridge 1990; Mansbridge 1992; Pateman 1970; Sandel 1996). רלוונטית במיוחד לדיון שלנו היא הצעתו של Sandel לפיה המודל הרווח של מערכת היחסים בין מדינה לאזרחים מבוסס על הרעיון שממשלה קיימת כדי להבטיח שאזרחים יוכלו לעשות בחירות המתאימות לאינטרס האישי שלהם, על ידי הבטחת הליכים מסוימים (כגון הצבעה) וזכויות הפרט. ברור שפרספקטיבה זו עולה בקנה אחד עם כלכלת הבחירה הציבורית והניהול הציבורי החדש (ראה Kamensky 1996). אבל סנדל מציע השקפה חלופית של אזרחות דמוקרטית, כזו שבה אנשים עוסקים הרבה יותר באופן פעיל בממשל. בתפיסה זו, אזרחים מחברים את האינטרס העצמי לאינטרס הציבורי הגדול יותר, מאמצים פרספקטיבה רחבה וארוכת טווח הדורשת ידע בענייני הציבור וגם תחושת שייכות, דאגה לכלל וקשר מוסרי עם הקהילה שגורלה מונח על כף המאזניים (Sandel 1996, 5-6; ראה גם Schubert 1957). בהתאם לפרספקטיבה זו, King and Stivers (1998) טוענים שמנהלים צריכים לראות באזרחים אזרחים (ולא רק כבוחרים או לקוחות); עליהם לחלוק סמכויות ולהפחית את השליטה ועליהם לסמוך על יעילות שיתוף הפעולה. יתרה מכך, בניגוד לקריאות ניהוליות ליעילות רבה יותר, King and Stivers  מציעים שמנהלי ציבור מבקשים היענות רבה יותר והגדלה מקבילה באמון האזרחים. פרספקטיבה זו עומדת ישירות בבסיס השירות הציבורי החדש.

מודלים של קהילה וחברה אזרחית

לאחרונה חלה לידה מחדש של עניין ברעיון הקהילה והאזרחות באמריקה. מנהיגים פוליטיים של שתי המפלגות הפוליטיות הגדולות, חוקרים ממחנות שונים, סופרים רבי מכר ופרשנים פופולריים, לא רק מסכימים שהקהילה באמריקה הידרדרה, אלא מודים שאנו זקוקים נואשות לתחושת קהילה מחודשת. למרות הגיוון הגובר באמריקה, או אולי בגללה, הקהילה נתפסת כדרך להביא לאחדות וסינתזה (Bellah et al. 1985, 1991; Etzioni 1988, 1995; Gardner 1991; Selznick 1992). במינהל הציבורי השאיפה לקהילה באה לידי ביטוי בתפיסה שתפקיד השלטון, במיוחד השלטון המקומי, הוא אכן לסייע ביצירת “קהילה” ולתמוך בה.

בחלקו, מאמץ זה תלוי בבניית מערך פעיל ובריא של “מוסדות מתווכים” אשר בו זמנית ייתן מיקוד לרצונות ולאינטרסים של האזרחים ויספק חוויות שיכינו טוב יותר את אותם אזרחים לפעולה במערכת הפוליטית הרחבה יותר. כפי שטוענת Putnam (1995), המסורת הדמוקרטית של אמריקה תלויה בקיום של אזרחים מעורבים הפעילים בכל מיני קבוצות, עמותות ויחידות ממשלתיות. ביחד, הקבוצות הקטנות הללו מהוות “חברה אזרחית” שבה אנשים צריכים לממש את האינטרסים האישיים שלהם בהקשר של דאגות קהילתיות. רק כאן יכולים האזרחים לעסוק זה עם זה בסוג של דיאלוג אישי והתלבטות שהם המהות של בניית קהילה ושל הדמוקרטיה עצמה. שוב, כפי שמציינים King and Stivers (1998), הממשלה יכולה למלא תפקיד חשוב וקריטי ביצירה, בהקלה ובתמיכה של קשרים אלה בין אזרחים וקהילותיהם.

הומניזם ארגוני ותורת השיח

במהלך 25 ​​השנים האחרונות, תיאורטיקנים של המינהל הציבורי, כולל אלה הקשורים למנהלים הציבוריים הרדיקליים של סוף שנות ה-60 ותחילת שנות ה-70 (Marini 1971), הצטרפו לעמיתים בדיסציפלינות אחרות והציעו גישות היררכיות מסורתיות לארגון חברתי ופוזיטיביסטי. גישות למדעי החברה המחזקות זו את זו. כתוצאה מכך הם הצטרפו לביקורת על בירוקרטיה ופוזיטיביזם, מה שהוביל, בתורו, לחיפוש אחר גישות חלופיות לניהול וארגון ולחקירה של גישות חדשות לרכישת ידע, כולל תיאוריה פרשנית ביקורתית (לדוגמה, Harmon 1981), תיאוריה (Denhardt 1981), ופוסטמודרניזם (Farmer 1995; Fox and Miller 1995; McSwite 1997; Miller and Fox 1997). באופן קולקטיבי, גישות אלו ביקשו לעצב ארגונים ציבוריים שנשלטים פחות על ידי נושאי סמכות ובקרה וקשובים יותר לצרכים ולדאגות של עובדים בתוך ארגונים ציבוריים כמו גם אלה שמחוצה להם, במיוחד לקוחות ואזרחים.

מגמות אלו היו מרכזיות בניתוחים פרשניים וביקורתיים של בירוקרטיה וחברה, אך הן הורחבו אף יותר במאמצים האחרונים להשתמש בנקודות המבט של החשיבה הפוסט-מודרנית, במיוחד תורת השיח, בהבנת ארגונים ציבוריים. אמנם ישנם הבדלים משמעותיים בין התיאורטיקנים הפוסט-מודרניים השונים, אך נראה שהם מגיעים למסקנה דומה – מכיוון שאנו תלויים זה בזה בעולם הפוסט-מודרני, הממשל חייב להתבסס על שיח כנה ופתוח בין כל הצדדים, כולל אזרחים ומנהלים. ובעוד שתיאורטיקנים של המינהל הציבורי הפוסט-מודרני ספקנים לגבי גישות מסורתיות לשיתוף ציבור, נראה שיש הסכמה ניכרת לכך שנדרש דיאלוג ציבורי משופר כדי להמריץ מחדש את הרווחה הציבורית ולהחזיר את תחושת הלגיטימיות לתחום המינהל הציבורי. במילים אחרות, יש צורך בהמשגה מחדש של התחום, הן מבחינה מעשית והן מבחינה אינטלקטואלית כדי לבנות שירות ציבורי חדש.

השירות הציבורי החדש

תיאורטיקנים של אזרחות, קהילה וחברה אזרחית, הומניסטים ארגוניים ומנהלים ציבוריים פוסט-מודרניסטיים עזרו ליצור אקלים שבו הגיוני היום לדבר על שירות ציבורי חדש. למרות שאנו מכירים בכך שקיימים הבדלים בנקודות המבט הללו, אנו מציעים שיש גם קווי דמיון המבדילים בין מקבץ הרעיונות שאנו מכנים “השירות הציבורי החדש” מאלה הקשורים לניהול הציבורי החדש ולמינהל הציבורי הישן. יתרה מכך, ישנם מספר לקחים מעשיים שהשירות הציבורי החדש מציע לבעלי המינהל הציבורי. שיעורים אלה אינם סותרים זה את זה, אלא הם מחזקים זה את זה. בין אלה אנו מוצאים את הדברים הבאים המשכנעים ביותר.

1.    לשרת במקום לנווט. תפקיד חשוב יותר ויותר של עובד הציבור הוא לעזור לאזרחים לבטא ולעמוד באינטרסים המשותפים שלהם, במקום לנסות לשלוט או לנווט את החברה לכיוונים חדשים.

בעוד שבעבר, הממשלה מילאה תפקיד מרכזי במה שכונה “היגוי של החברה” (Nelissen et al. 1999), המורכבות של החיים המודרניים הופכת לפעמים תפקיד כזה לא רק לבלתי הולם אלא גם לבלתי אפשרי. אותן מדיניות ותוכניות שנותנות מבנה וכיוון לחיים החברתיים והפוליטיים כיום, הם תוצאה של אינטראקציה של קבוצות וארגונים רבים ושונים, תערובת של דעות ואינטרסים רבים ושונים. בתחומים רבים כבר לא הגיוני לחשוב על מדיניות ציבורית כתוצאה של תהליכי קבלת החלטות ממשלתיים. הממשלה היא אכן שחקן – וברוב המקרים שחקן משמעותי מאוד. אבל מדיניות ציבורית כיום, המדיניות המנחה את החברה, היא תוצאה של מערכת מורכבת של אינטראקציות המערבות מספר קבוצות ואינטרסים רבים, שבסופו של דבר משתלבות בדרכים מרתקות ובלתי צפויות. הממשלה כבר לא אחראית.

בעולם החדש הזה, התפקיד העיקרי של הממשלה הוא לא רק לכוון את פעולות הציבור באמצעות רגולציה וגזירות (אם כי לפעמים זה מתאים) וגם לא פשוט לקבוע מערכת כללים ותמריצים (מקלות או גזר) שדרכם יודרכו אנשים בכיוון “ראוי”. במקום זאת, לממשלה מגיע שחקן אחר, אם כי שחקן חשוב בתהליך של העברת החברה לכיוון זה או אחר. הממשלה פועלת בשיתוף עם קבוצות וארגונים פרטיים וללא מטרות רווח כדי לחפש פתרונות לבעיות עמן מתמודדות קהילות. בתהליך זה, תפקידה של הממשלה הופך מתפקיד של שליטה לתפקיד של קביעת סדר יום, הבאת השחקנים הנכונים לשולחן והקלה, משא ומתן או תיווך במציאת פתרונות לבעיות ציבוריות (לעתים קרובות באמצעות קואליציות של ציבור, סוכנויות פרטיות וללא מטרות רווח) כאשר באופן מסורתי הממשלה הגיבה לצרכים באמירה “כן, אנחנו יכולים לספק את זה שירות”, או “לא, אנחנו לא יכולים”, השירות הציבורי החדש מציע שנבחרי ציבור ומנהלי ציבור צריכים להגיב לבקשות של אזרחים לא רק באמירת כן או לא, אלא באמירה, “בואו נעבוד יחד כדי להבין מה אנחנו הולכים לעשות, ואז לגרום לזה לקרות.” בעולם של אזרחות פעילה, פקידי ציבור ישחקו יותר מתפקיד אספקת שירות – הם ישחקו תפקיד מפשר, מתווך או אפילו שיפוט. (אגב, תפקידים חדשים אלה ידרשו מיומנויות חדשות – לא הכישורים הישנים של בקרת ניהול, אלא מיומנויות חדשות של תיווך, משא ומתן ופתרון סכסוכים).

2.   האינטרס הציבורי הוא המטרה, לא תוצר הלוואי. על המנהלים לתרום לבניית תפיסה קולקטיבית של האינטרס הציבורי. המטרה היא לא למצוא פתרונות מהירים המונעים על ידי בחירות אישיות. במקום זאת, מדובר ביצירת אינטרסים משותפים ואחריות משותפת.

השירות הציבורי החדש דורש שהתהליך של ביסוס חזון לחברה לא יהיה משהו שיוותר רק למנהיגים פוליטיים נבחרים או למנהלי ציבור ממונים. במקום זאת, הפעילות של ביסוס חזון או כיוון היא משהו שהדיאלוג וההתלבטות הציבוריים הנרחבים בו הם מרכזיים (Bryson and Crosby 1992; Luke 1998; Stone 1988). תפקידה של הממשלה יהיה יותר ויותר לקרב אנשים במסגרות המאפשרות זאת, שיח בלתי מוגבל ואותנטי הנוגע לכיוון שהחברה צריכה לנקוט. בהתבסס על דיונים אלו, ניתן לבסס חזון רחב לקהילה, למדינה או לאומה ולספק מערך מנחה של רעיונות (או אידיאלים) לעתיד. פחות חשוב שתהליך זה יגרום למערכת אחת של מטרות מאשר לשלב מנהלים, פוליטיקאים ואזרחים בתהליך של חשיבה על עתיד רצוי לקהילה שלהם ולאומה שלהם.

בנוסף לתפקידה המסייע, יש לממשלה גם חובה מוסרית להבטיח שפתרונות שנוצרים באמצעות תהליכים כאלה עולים בקנה אחד עם נורמות של צדק והגינות. הממשלה תפעל להקל על הפתרונות לבעיות הציבור, אך היא גם תהיה אחראית להבטיח שהפתרונות הללו עולים בקנה אחד עם האינטרס הציבורי – הן במהות והן בתהליך. במילים אחרות, תפקידה של הממשלה יהפוך לתפקיד של להבטיח שהאינטרס הציבורי גובר, שגם הפתרונות עצמם וגם התהליך שבו מתפתחים פתרונות לבעיות ציבוריות עולים בקנה אחד עם נורמות דמוקרטיות של צדק, הוגנות ושוויון (Ingraham and Ban 1988; Ingraham and Rosenbloom 1989).

בקיצור, עובד הציבור ייקח חלק פעיל ביצירת זירות שבהן אזרחים, באמצעות שיח, יכולים לבטא ערכים משותפים ולפתח תחושה קולקטיבית של האינטרס הציבורי. במקום פשוט להגיב לקולות שונים על ידי יצירת פשרה, מנהלי ציבור יערבו אזרחים זה עם זה כך שהם יבינו את האינטרסים זה של זה ויאמצו טווח ארוך יותר ותחושה רחבה יותר של אינטרסים קהילתיים וחברתיים.

3.   לחשוב אסטרטגית, לפעול בצורה דמוקרטית. מדיניות וניתן להשיג תוכניות העונות על צרכי הציבור בצורה היעילה והאחראית ביותר באמצעות מאמצים קולקטיביים ותהליכים משותפים.

השלב הבא למימוש חזון קולקטיבי הוא ביסוס תפקידים ואחריות ופיתוח שלבי פעולה ספציפיים ולהתקדם לעבר היעדים הרצויים. שוב, הרעיון הוא לא רק לבסס חזון ולאחר מכן להשאיר את היישום לממשלה אלא לחבר את כל המפלגות יחד בתהליך של ביצוע תוכניות שיצעדו בכיוון הרצוי. באמצעות מעורבות בתוכניות של חינוך אזרחי ועל ידי פיתוח מגוון רחב של מנהיגים אזרחיים, הממשלה יכולה לעורר תחושה מחודשת של גאווה אזרחית ואחריות אזרחית. אנו מצפים שתחושת גאווה ואחריות כזו תתפתח לרצון גדול יותר להיות מעורב ברמות רבות, שכן כל הצדדים עובדים יחד כדי ליצור הזדמנויות להשתתפות, לשיתוף פעולה בקהילה.

כיצד ניתן לעשות זאת? מלכתחילה, יש תפקיד ברור וחשוב למנהיגות פוליטית – לבטא ולעודד חיזוק של אחריות האזרח, ובתמורה, לתמוך בקבוצות וביחידים המעורבים בבניית קשרי הקהילה. הממשלה לא יכולה ליצור קהילה. אבל ממשלה, וליתר דיוק מנהיגות פוליטית, יכולים להניח את הבסיס לפעולה יעילה ואחראית של האזרחים. אנשים חייבים להכיר בכך שהממשלה פתוחה ונגישה – וזה לא יקרה אלא אם הממשלה תהיה פתוחה ונגישה. אנשים חייבים להכיר בכך שהממשלה מגיבה – וזה לא יקרה אלא אם כן הממשלה מגיבה. אנשים חייבים להכיר בכך שהממשלה קיימת כדי לענות על הצרכים שלהם – וזה לא יקרה אלא אם כן. המטרה, אם כן, היא לוודא שהממשל פתוח ונגיש, שהוא מגיב, ושהוא פועל לשרת את האזרחים וליצור הזדמנויות לאזרחות.

4.      לשרת אזרחים, לא לקוחות. האינטרס הציבורי נובע מדיאלוג על ערכים משותפים, ולא מצבירה של אינטרסים אישיים. לכן, עובדי ציבור לא רק נענים לדרישות של “לקוחות”, אלא מתמקדים בבניית קשרי אמון ושיתוף פעולה עם ובין אזרחים.

השירות הציבורי החדש מכיר בכך שהיחסים בין הממשל לאזרחיו אינם זהים ליחסים שבין עסק ללקוחותיו. במגזר הציבורי זה בעייתי אפילו לקבוע מי הלקוח, כי הממשלה משרתת יותר מסתם לקוח מיידי. הממשלה משרתת גם את אלה שאולי מחכים לשירות, את אלה שעשויים להזדקק לשירות למרות שאינם מחפשים אותו באופן פעיל, את הדורות הבאים של מקבלי השירות, קרובי משפחה וחברים של המקבל המיידי, ועוד ועוד. יתכן אפילו שיש לקוחות שלא רוצים להיות לקוחות – כמו אלה שמקבלים דוח מהירות.

יתרה מכך, לחלק מהלקוחות של הממשל יש משאבים גדולים יותר ומיומנות רבה יותר בהבאת דרישותיהם למחלקה מאשר לאחרים. האם זה מצדיק, כמו במגזר הפרטי, שיתייחסו אליהם טוב יותר? ברור שלא. בממשלה, שיקולי הגינות ושוויון ממלאים תפקיד חשוב במתן שירות; ואכן, במקרים רבים, מדובר במנות שיקולים חשובות הרבה יותר מהרצונות של הלקוח המיידי.

למרות החשיבות הברורה של שיפור מתמיד של איכות מתן השירותים במגזר הציבורי, השירות הציבורי החדש מציע שהממשלה לא תגיב תחילה או בלעדית לאינטרסים האנוכיים, קצרי הטווח של “הלקוחות”. במקום זאת, הוא מציע שאנשים הפועלים כאזרחים חייבים להפגין את הדאגה שלהם לקהילה הגדולה יותר, את מחויבותם לעניינים החורגים מאינטרסים קצרי טווח, ואת נכונותם לקחת אחריות אישית על מה שקורה בשכונות שלהם ובקהילה. אחרי הכל, אלה הם בין המרכיבים המגדירים ספינה אזרחית יעילה ואחראית. למעשה, הממשלה חייבת לתת מענה לצרכים ולאינטרסים של האזרחים. יתרה מכך, הממשלה חייבת להגיב לאזרחים המוגדרים בצורה רחבה ולא רק במובן חוקי. אנשים שאינם אזרחים חוקיים לא רק שמשרתים לעתים קרובות תוכניות ממשלתיות, ניתן גם לעודד אותם להשתתף וליצור קשר עם הקהילה שלהם. בכל מקרה, השירות הציבורי החדש מבקש לעודד יותר ויותר אנשים למלא את אחריותם כאזרחים ולממשלה להיות רגישה במיוחד לקולות האזרחים.

5.    אחריות אינה פשוטה. עובדי ציבור צריכים להיות קשובים ליותר מהשוק; כמו כן, עליהם לדאוג לחוק הסטטוטורי והחוקתי, לערכי הקהילה, לנורמות פוליטיות, לסטנדרטים מקצועיים ולאינטרסים של האזרח.

עניין האחריות מורכב ביותר. עם זאת, גם המינהל הציבורי הישן וגם ההנהלה הציבורית החדשה נוטים לפשט את הנושא. לדוגמה, בגרסה הקלאסית של המינהל הציבורי הישן, מנהלי ציבור היו אחראים בצורה פשוטה וישירה לפקידים פוליטיים. כפי שכתב Wilson “(למדיניות לא יהיה שום כתם של רשמיות לגביה. היא לא תהיה יצירה של פקידים קבועים, אלא של מדינאים שאחריותם לדעת הקהל תהיה ישירה ובלתי נמנעת” (1887, 22). מעבר לכך, אחריות לא היתה באמת העניין; ציפו מפוליטיקאים לקבל החלטות בזמן שהפקידים מבצעים אותן. ברור שעם הזמן, סקטורים במינהל הציבורי נטלו על עצמם יכולות גדולות להשפיע על תהליך המדיניות. אז, בקצה השני של הספקטרום, בשפת העם של הניהול הציבורי החדש, ההתמקדות היא במתן מרחב פעולה גדול למנהלים לפעול כיזמים. במסגרת תפקידם היזמי, מנהלי הציבור החדשים נקראים לתת דין וחשבון בעיקר במונחים של יעילות, עלות-תועלת והיענות לכוחות השוק.

לדעתנו, מודלים כאלה אינם משקפים את הדרישות והמציאות של השירות הציבורי כיום. במקום זאת, מנהלי ציבור מושפעים וצריכים להיות מושפעים מקונסטלציות מורכבות של מוסדות ותקנים, לרבות האינטרס הציבורי, החוק הסטטוטורי והחוקתי, סוכנויות אחרות, רמות ממשל אחרות, תקשורת, סטנדרטים מקצועיים, ערכי קהילה וסטנדרטים, גורמים מצביים, נורמות דמוקרטיות, וכמובן, אזרחים. יתרה מזאת, המוסדות והסטנדרטים המשפיעים על עובדי ציבור ואשר הם שנושאים באחריות כלפיהם פועלים בדרכים מורכבות. למשל, צרכי האזרח וציפיותיו משפיעים על עובדי ציבור, אך פעולותיהם של עובדי ציבור משפיעות גם על ציפיות האזרחים. חוקים יוצרים את הפרמטרים לפעולות של מנהלי ציבור, אבל האופן שבו עובדי ציבור מיישמים את החוק משפיע לא רק על יישומו בפועל אלא גם עשוי להשפיע על המחוקקים לשנות את החוק. במילים אחרות, מנהלי ציבור משפיעים ומושפעים מכל הנורמות, הערכים וההעדפות המתחרות של מערכת הממשל המורכבת שלנו. משתנים אלו לא רק משפיעים ומושפעים ממנהלי ציבור, הם גם מייצגים נקודות של אחריות.

השירות הציבורי החדש מכיר במציאות ובמורכבות של אחריות זו. הוא מכיר בכך שמנהלי ציבור מעורבים בקונפליקטים ערכיים מורכבים במצבים של נורמות סותרות וחופפות. הוא מקבל את המציאויות הללו ומדבר על האופן שבו מנהלי ציבור יכולים וצריכים לשרת את האזרחים ואת האינטרס הציבורי בהקשר זה. בראש ובראשונה, השירות הציבורי החדש דורש ממנהלי ציבור לא לקבל החלטות אלו לבד. יש לפתור את הסוגיות הללו באמצעות תהליך של דיאלוג, תיווך, העצמת אזרחים ומעורבות אזרחית רחבה. בעוד שעובדי ציבור נשארים אחראים להבטיח שפתרונות לבעיות ציבוריות עולים בקנה אחד עם חוקים, נורמות דמוקרטיות ואילוצים אחרים, אין זה עניין של פשוט לשפוט את ההתאמה של רעיונות והצעות שנוצרו בקהילה לאחר מעשה. במקום זאת, תפקידם של המנהלים הציבוריים לפרסם את הקונפליקטים והפרמטרים הללו לאזרחים, כך שהמציאות הזו תהפוך לחלק מתהליך השיח. פעולה זו לא רק גורמת לפתרונות מציאותיים אלא גם בונה אזרחות ואחריות.

6.     יש להעריך אנשים, לא רק פרודוקטיביות. בארגון ציבורי יש סיכוי גבוה יותר לחברות ולרשתות שנוטלות בו חלק להצליח בטווח הארוך, אם הן פועלות באמצעות תהליכים של שיתוף פעולה ומנהיגות משותפת המבוססת על כבוד לכל האנשים.

בגישתו לניהול ולארגון, השירות הציבורי החדש מדגיש את החשיבות של “ניהול באמצעות אנשים”. מערכות של שיפור פרודוקטיביות, הנדסת תהליכים מחדש ומדידת ביצועים נתפסות ככלים חשובים בתכנון מערכות ניהול. אבל השירות הציבורי החדש מציע שניסיונות רציונליים כאלה לשלוט בהתנהגות אנושית צפויים להיכשל בטווח הארוך אם, במקביל, לא תוקדש תשומת לב מספקת לערכים ולאינטרסים של חברים בודדים בארגון. יתרה מכך, בעוד שגישות אלו עשויות להביא לתוצאות, הן אינן בונות עובדים או אזרחים אחראיים, מעורבים ואזרחיים.

אם מצופה מעובדי ציבור להתייחס לאזרחים בכבוד, יש להתייחס אליהם בכבוד על ידי מי שמנהל רשויות ציבוריות. בשירות הציבורי החדש מזהים את האתגרים והמורכבות העצומים של עבודתם של המנהלים הציבוריים. הם נתפסים לא רק כעובדים המשוועים לביטחון ולמבנה של עבודה בירוקרטית (מינהל ציבורי ישן), וגם לא כמשתתפים בשוק (ניהול ציבורי חדש); במקום זאת, עובדי ציבור הם אנשים שהמניעים והתגמול שלהם הם יותר מסתם עניין של שכר או ביטחון. הם רוצים לעשות שינוי בחייהם של אחרים (Denhardt 1993; Perry and Wise 1990; Vinzant 1998).

הרעיון של מנהיגות משותפת הוא קריטי במתן הזדמנויות לעובדים ולאזרחים לאשר ולפעול על פי המניעים והערכים של השירות הציבורי שלהם. בשירות הציבורי החדש, מנהיגות משותפת, שיתוף פעולה והעצמה, הופכים לנורמה בתוך הארגון ומחוצה לו. מנהיגות משותפת מתמקדת ביעדים, בערכים ובאידיאלים שהארגון והקהילה רוצים לקדם; זה חייב להיות מאופיין בכבוד הדדי, התאמה ותמיכה. כפי שאמר Bums (1978), מנהיגות המופעלת על ידי עבודה ועם אנשים, הופכת את המשתתפים ומעבירה את המיקוד שלהם לערכים ברמה גבוהה יותר. תוך כדי כך ניתן להכיר, לתמוך ולתגמל את המניעים לשירות הציבורי של אזרחים ועובדים כאחד.

7. להעריך אזרחות ושירות ציבורי מעל ליזמות. האינטרס הציבורי מקודם טוב יותר על ידי עובדי ציבור ואזרחים המחויבים לתרום תרומה משמעותית לחברה ולא על ידי מנהלים יזמים הפועלים כאילו כספי הציבור הוא שלהם.

ההנהלה הציבורית החדשה מעודדת מנהלים ציבוריים לפעול ולחשוב כיזמים של מיזם עסקי. זה יוצר ראייה צרה למדי של המטרות שיש לחפש – למקסם את התפוקה לשביעות רצון הלקוחות, לקבל סיכונים ולנצל הזדמנויות ככל שהן עולות. בשירות הציבורי החדש יש הכרה מפורשת בכך שמנהלי ציבור אינם כאלה.