Transport and urban development

פרק 1

הסוגיות העיקריות בתחבורה ופיתוח עירוני

דייויד בניסטר ונתנאל לישפילד

1. 1. מבוא

לתחבורה יש השפעה כבירה על ההתפתחות המרחבית והכלכלית של ערים ואזורים. האטרקטיביות של אזורים מסוימים תלויה במידה מה בנגישות היחסית שלהם, שהיא תלויה באיכות ובכמות של תשתיות התחבורה. באופן כללי, נדמה שהקשר הזה מבוסס ומוכח, אך כפי שספר זה טוען, השיטות שזמינות לנו עבור ניתוח הקשר בין תחבורה לפיתוח עירוני אינן יעילות, במיוחד בהקשר של טבען המשתנה של ערים והגלובליזציה של הכלכלה העולמית. עברו כבר 40 שנה מאז שמיטשל ורפקין פרסמו את המחקר שלהם, [1]“תחבורה עירונית – פונקציה של שימושי קרקע” (מיטשל ורפקין, 1954) שם נותחו לעומק לראשונה הקשרים בין שימושי קרקע ותחבורה. כאן נטען שאם ניתן למדוד פעולות מסוימות הקשורות לשימושי קרקע, אז ניתן לבצע הערכה כמותית של רמות התנועה הקשורות לשימושי הקרקע האלו. לרמות התנועה באזורים עירוניים יש קשר ישיר עם שימושי קרקע.
למרות זאת, ויכוח מתמשך של 40 שנה הוא אינו סיבה מוצדקת לספר. לעתה יש אוסף של סוגיות בעלות חשיבות מושגית, תיאורטית, אנליטית וניסיונית שצריך להתייחס אליהן שכן קיים בתחום ויכוח אינטנסיבי ומעורר מחלוקת. זה ויכוח בינלאומי בהיקפו, ומטרתו העיקרית של ספר זה היא לצרף יחד את כלל מקורות הידע האפשריים מארצות הברית ואירופה כך שהאג’נדה עבור סוף המילניום תוכל להתממש. פרק פתיחה זה מציג חלק מהסוגיות עיקריות בתחבורה ופיתוח עירוני, ומהווה את ההקשר עליו יש לבסס את התרומות בהמשך הספר. מטרתו השנייה היא להציג לקורא את מבנה הספר ולתת לו טעימה מהטענות והראיות המוצגות שם.

1. 2. הקשר בין תחבורה ופיתוח

ערים משתנות בהתאם למעבר של אנשים ועסקים מהמרכז, המעבר המוגבר לפרברים והרצון לצפיפות מופחתת  של מגורים ומקומות עבודה. התעסוקה בפרברים צמחה גם כן, וההדפס הפשוט של המסע המקומי לעבודה או תנועה למיקום התעסוקתי המרכזי המבוססת על תחבורה ציבורית הוחלף על ידי תנועה מורכבת וארוכה באמצעות רכב. הנהירה מחוץ לערים מבוססת בחלקה על המחסור בדיור במחירים סבירים במרכז העיר, אבל גם בעקבות רמות הכנסה גבוהות יותר, בעלות גדולה יותר של רכבים פרטיים והרצון ביותר מרחב. ההשקעה בכבישים חדשים שישרתו את דפוסי הדרישה האלו יגרמו אף למעבר גדול יותר לפרברים ולנטישה של מרכז העיר.
בעבר, השקעות נוספות בתחבורה בוצעו לראשונה בטענה של כיצד יש לשנע צמיחה, ובהמשך על האמצעים העיקריים של קידום התפתחות כלכלית והתחדשות אזורים מוחלשים (באניסטר, 1994). למרות זאת העובדות מציעות שבכלכלות מערביות מתקדמות, ההוספה של נתיבי כבישים חדשים מייצרת תנועה גדולה יותר, מה שמייצר זיהום סביבתי ומעלה את בעיות הניידות עבור אנשים ללא גישה לרכב. בנוסף להגירה של דיור ותעסוקה החוצה מהעיר, מרכזי קניות, אזורי תעשייה ופארקים ומתקני נופש, עברו כולם אל אתרים בעלי מרחבים ירוקים, שם הצפיפות והפיתוח הרבה יותר נמוכים והגישה לשם נעשית בעיקר באמצעות המכונית. התוצאה הסופית הייתה צמיחה חסר תקדים של נסיעות ארוכות טווח הנעשות באמצעות מכונית, ועדיין תשתיות התחבורה הציבורית אינן התרחבו באותו הקצב. כפי שבלונק (1979, עמוד 331) סיכם לפני 15 שנה, ‘תחבורה היא כוח מתעצם; היא גורם חיוני גם עבור צמיחה תעשייתית וגם עבור היחלשותה כאשר משאבים, תנאים כלכליים ורצונות האדם אינם מספיקים בכדי להשתוות לתחרות באזורים חיצוניים’
בערים יש תגובה חזקה למימוש הבנייה המוגברת של כבישים עירוניים שהובילה לעלייה ברמת הצפיפות. הצמיחה הבלתי מוגבלת בדרישה לנסיעות, במיוחד על ידי מכונית, אינה נחשקת במיוחד וכרוכה בעלויות נוספות הנכפות על אנשים, ערים והסביבה. כדי למתן את העלויות, נכנסו לשימוש מגוון רחב של מדיוניות ענפות, כולל העלאה משמעותית במחירי הבנזין, הגבלת הגישה של רכבים אם מרכזי העיר, ושימוש נכון במערכת התכנון לניתוב התפתחויות חדשות. בארה”ב, [2]חוק יעילות התחבורה הפנים-מודאלית (ISTEA) שינתה את תהליך התכנון, המימון וההערכה עבור פרויקטים חדשים. באנגליה, המערכת החדשה המובלת על ידי תכנית מעודדת תכניות לניהול מרכזי עיר, ומציעה חבילות של אמצעי התמודדות עם אסטרטגיות תחבורה בערים  יחד עם הנחיות של מדיניות תכנון חדשה שנועדה להגביל פיתוח מחוץ לערים והצורך בנסיעות, במיוחד על ידי רכב פרטי.
נטען כי אמצעים אלו נחוצים כדי לשמר את הצורך הקיומי של מרכז העיר, ולצמצמם את ההשפעה שיש למכוניות על שימוש במשאבים וזיהום אטמוספרי. רק דרך שילוב של אסטרטגיות שונות ניתן ליצור קדמה לעבר פיתוח מטרות קיומיות. אבל הנה הדילמה. קשה להבחין כיצד הקונפליקט בין היעדים שנועדו לספק מדיניות אשר תיתן לצרכנים את החופש להבטיח את הבחירה המקסימלית, ניתן לגישור עם הרצון לשמור על החיוניות של מרכזי הערים ומתן הזדמנויות לאלו שאין באחזקתם רכב.
על מנת להרהר בהפחתת הצורך ברכבים, נחוץ לשווק ערים כמקום נחשק למגורים עם איכות חיים גבוהה. מרכיב חשוב הוא רמה גבוהה של נגישות מקומית ותחבורה ציבורית איכותית. כאן שוב ניתן לראות שההשקעה התחבורתית בפיתוח תשתיות של מסילות עירוניות נתפסת ככלי משמעותי בעיצוב מבנה העיר ובקידום פיתוח הכלכלה. הקמת תשתיות מסילה חדשות כתוצאה משינויים בנגישות צריכים לעודד התפתחויות חדשות של תחנות. ערים רבות השקיעו במערכות רכבת חדשות וחלק מההשקעות האלו מומנו באופן פרטי. משרדים, חנויות ומרכזים מסחריים היוו נתח מרכזי בפיתוח זה. כאשר נותרה אדמה פנויה מסביב לתחנות רכבת, בנייה חדשה נעשתה גם כן. ההתפתחות הקומפקטית והדחוסה הזו היא תוצאה ישירה של שינויים בנגישות ובאדמה שנעשתה פנויה, ועד ממש לאחרונה פיתוח של משרדי יוקרה עכשוויים במרכזי ערים נעשתה באותה צורה. באופן דומה, בהרבה ערים היסטוריות שאינן בנויות לנסיעת מכוניות ובערים בעלות גודל בינוני,  הוכנסו שינויים כמו אוטובוסים קטנים יותר, רכבות טראם ושינויים בנתיבים להולכי רגל. כתוצאה משיפור כללי וטוב יותר של התאמת אמצעי התחבורה יחד עם שימוש בקרקע ותכנון עירוני מקפיד ניכר שיפור באווירה המקומית, בהתבסס על תחבורה ציבורית, נסיעה באופניים והליכה ברגל.
בקנה מידה אזורי, הקשר בין תחבורה ופיתוח ניכר גם כן. לתשתיות תחבורה עצומות כמו חיבורי רכבות בין לאומיים, נמלי תעופה ונמלים יש השפעה משמעותית על התנועה המקומית, התעסוקה והכלכלה המקומית. פרט לתעסוקה הישירה שגורמות אמצעי התחבורה, לתשתיות התחבורה הענקיות האלו יש השפעה משמעותית ומכופלת כאשר הן מנוהלות על ידי חברות ותעשיות. לדוגמה, נמל התעופה הית’רו מעסיק באופן ישיר כ-40,000 איש, אך יש כמעט 100,000 שתלויים בו תעסוקתית באופן בלתי ישיר או שמספקים שירותים אל אלו שעובדים בנמל (למשל בתי ספר וחנויות). מתכננים, כלכלנים ומפתחי מדיניות עירונית היו מודאגים לגבי הגדילה בתנועה העירונית, במיוחד בגדילתם של אורכי הנסיעות וההסתמכות  על מכוניות. כפי שמצוין למעלה, ההסבר לגדילה זאת היא היציאה ההמונית ממרכזי הערים, הפיתוח של מרכזי פעילות מקומיים בתוך העיר בעלת יוקר המחייה, והריכוז סביב פונקציות מסוימות (למשל התמחות בבנקים ושירותים פיננסים). למרות זאת, הקשר בין תחבורה ופיתוח עירוני עדיין לא ידוע מאוד, אפילו באופן פיזי. מעבר למערכת היחסים הפיזית (כמו צפיפות), יש גורמים כלכליים משמעותיים (כמו גובה שכר דירה ומחירי קרקעות), גורמים חברתיים  (גורמי הון וחלוקה) וגורמים סביבתיים (כמו איכות חיים). בכל מקרה, לתחבורה יש השפעה משמעותית, דבר שמקובל באופן כללי אך מבחינה יותר מדויקת של הדברים, גם מתודות הניתוח וגם הראיות על פני השטח הן מוגבלות.

1. 3. שאלות וסוגיות לדיון

אז מה הן הסוגיות שעליהן צריך לדבר, לדון ולהבין בספר על תחבורה ופיתוח עירוני?

1.נטען באופן גורס כי לתשתיות תחבורה גדולות וחדשות יש השפעה כבירה על הכלכלה המקומית ועל הפוטנציאל לפיתוח אזור מסוים. ההסבר לכך הוא השינויים בנגישות אשר נותנים לאזור מסוים יתרון תחרותי חדש על פני אזורים אחרים, שכתוצאה מכך רמות היעילות והעשייה גדלות. למרות זאת, יש כמה סיבוכים, החל מהראיות בשינויים בערכי הקרקע ושכר הדירה כתוצאה מהשקעות חדשות, ועד לוויכוח האם הפעילות החדשה היא אכן חדשה, או שמא היא רק מעבר של פעילות אחת למקום אחר. המעמד התחרותי היחסי של מקום אחד יכול לבוא על חשבון האחר. אפילו אם יש השפעה שניתנת למדידה, קנה המידה והאזור בו זה נוסה עלולים להיות די מוגבלים. השינוי יכול לגרום גם במרחקי נסיעה גדולים יותר, נסיעות תכופות יותר ועלייה בתנועת הרכבים הקשורות בפיתוח בצפיפות נמוכה. אם התנועות החדשות האלו מחליפות טיולים קצרים על ידי הליכה ונסיעה בתחבורה ציבורית, דברים הטיפוסים למקומות בעלי צפיפות גבוהה, אז עלויות האנרגיה והעלויות הסביבתיות עשויות להיות משמעותיות.

2.ברמה האזורית, השקעה רבה בתשתיות היא מוצדקת על סמך ההטבות הניכרות בהתפתחות האזורית, שמצטברות היישר מהשיפור בנגישות. הטבות אלו כוללות עלייה באטרקטיביות של חברות שעברו לאחרונה לאותו אזור, הפצה זולה יותר של מוצרים והתרחבות אזורית של שוק העבודה. למרות זאת, ישנם טיעונים מנגד, במיוחד בכל מה שנוגע לשאלה האם השקעות משמעותיות כמו חיבורים של רכבות במהירות גבוהה, באמת מעלה את המעבר למרכז ומשאיר את היתרונות לאזורים הפריפריאליים מינימליים. היכן שנמצאו יתרונות מקומיים, הם נותרים מרוכזים וקטנים מאוד. רשת הרכבות המהירות באירופה הוצגה כטענה גם בעד וגם נגד ההשפעות האזוריות שיוצרות תשתיות התחבורה.

3. מקומות בעלי הפוטנציאל הגדול ביותר הם אלו שיש בהם יותר משני אמצעי תחבורה בנקודת מחלף נגישה. (למשל שדה התעופה ‘שארל דה גול’ בפריז). במקומות אלו הופגן עניין מסחרי רב והוכח ששדות תעופה מהווים מוקד עניין עבור פארקי מדע, מרכזי הפצה, מקומות עבור כנסים בין לאומיים ובתי מלון, וגם עבור פעילויות הקשורות באופן ישיר לשדה התעופה. המקומות הבין לאומים החדשים הללו מושלמים ברמת העיר על ידי טכנולוגיות מתפתחות חדשות וערי לוין, עם חיבורי רכבות מהירות אל מרכז העיר. למרות זאת, היתרונות בהתפתחויות בקנה מידה קטן שכזה מוצנעים יותר, במיוחד אם הם מתרחשים בתוך שטח אורבני קיים. השינויים בהתפתחויות האלו, שיכולים להוביל אל לצמיחה בדחיסות וצפיפות גדולה יותר, יכולה להיעצר על ידי טרנדים אזוריים שמכוונים לקראת ביזור עם צפיפות נמוכה יותר. אף על פי כן, בכל אחת מסיטואציות אלו האיכות של תשתיות התחבורה החדשות היא כלי משמעותי בעידוד התפתחויות חדשות.

4. עד כה היה מקובל לטעון שעלויות התחבורה מהוות רק חלק קטן מעלות היצור הכוללת שלהן. בכלכלות המערב, היכן שיש רשת צפופה של נתיבים, כל חיבור נוסף ברשת זו צפויה לשפר את הנגישות רק באופן שולי. גורמים אחרים כמו היצע עבודה, גישה לשווקים, נגישות של אדמה, מענקים ממשלתיים ותמריצים הינם גורמים משמעותיים יותר בבחירת מיקום. הבסיס לטענה זו הוא שבבחירת מיקום של בית מגורים או חברה, תשתיות התחבורה אינן גורם ראשי בשיקולים, אך הן כן גורם משני, לפחות בכלכלות מתפתחות. למרות זאת הן עדיין נחשבות כסיבה מוצדקת להשקעה באזורים פריפריאליים, ובמקומות בהם יש לבנות מחדש את הכלכלה. השקעה בתשתיות חייבת להיצמד אל הפחתת התפוקה השולית, שכן חיבורים נוספים ברשת רחבה קיימת גורמת ליותר תעשיות להתנער מאחריות ולפוטנציאל שלהם כגורם בבחירת מיקום יפחת. אפילו אם יש ירידה בעלויות התחבורה, היא עלולה להיבלע על ידי רווחים או דמי שכירות גבוהים יותר, שכר גבוה יותר או מחירים נמוכים עבור הצרכנים. רוב הניתוחים הם מצטברים ואינם עוסקים בסוגיות ההפצה.

5. מרבית המימון של תשתיות התחבורה הגיע מהמגזר הציבורי. אך אם יש יתרונות משמעותיים לחברות שמתמקמות על יד כבישים חדשים, תחנות רכבת או שדות תעופה, צריכים להיות לפחות כמה אמצעים שדרכם ניתן יהיה לממש את הערך המוסף על ידי מיסי פיתוח ותצורות דרישה שונות – אחרת תהיה בעיה של ‘הנוסע החופשי’.  זה מתרחש כאשר מפתחים מפיקים יתרונות מהנגישות המשופרת כתוצאה מפרויקט התשתיות מבלי לתרום ישירות לפרויקט. בעיה זו נהפכת לחשובה הרבה יותר משום שמימון ציבורי של תשתיות תחבורה נעשה הרבה פחות זמין, בעוד שממשלות לאומיות ובין לאומיות נסמכות על גורמים פרטיים בשביל המימון, בין אם זה בפרויקטים שממומנים באופן מלא על ידי ארגון פרטי (למשל מנהרת התעלה) או בפרויקטים שממומנים על ידי שני המגזרים. (למשל, קו ג’ובילי בלונדון). למרות זאת, ההזדמנויות שניצבות בפני פרויקטים אשר ממומנים על ידי המגזר הפרטי יכולות להיות מוגבלות, שכן קנה המידה של פרויקטים רבים של תחבורה הוא כביר וכרוך בהם סיכון גבוה (למשל חריגה בעלויות, תקופת תשלומים ארוכה או רמות דרישה לא צפויות). רוב הפוטנציאל נמצא בפרויקטים משותפים, במיוחד איפה שיש הזדמנויות פיתוח משותפות.

6. מדיניות פיסקלית ומיסוי משפיעים גם הם על תחבורה, פיתוחי קרקע ומיקום. יש הפרעות רבות בתוך השוק שמובילות אל רמות גבוהות של צריכת בתים בצורה מלאכותית, שימוש חופשי ברכב המסובסד לנהגי החברה והיתרי חניה, ופיתוח משרדי ספקולטיבי בערים רבות. במקרים מסוימים הערים נוקשות מאוד לגבי סוגי הפיתוחים המותרים, אבל במקומות אחרים רוב הפיתוחים מותרים שכן הם מביאים עמם תעסוקה ומגדילים את הבסיס הכלכלי של הכלכלה המקומית. עסקאות ודמי השפעה עשויים לעזור, אבל העלויות האלו כנראה יעברו אל המשתמש הסופי שלהן ובכך יחמירו את איכות הדיור והמשרדים במרכז העיר. זה עשוי עוד להוביל ללחץ על הגברת הפיתוח באזורים ירוקים ופריפריאליים.

7. מיקום מחדש של משאבים בין אמצעי תחבורה שונים תמיד גרמה לבעיות. השגת שוק תחבורה משולב במלואו בו כל אמצעי התחבורה פועלים בהרמוניה יכול להיראות כאמצעי אחד להשגת יתרונות הפיתוח המקסימליים ממערכת התחבורה. מנגד, ניתן לטעון שכל אמצעי תחבורה מתפקד כשוק משני וההטבות הכלליות הטובות ביותר יבואו מהתחרות בשוק. למרות זאת, התועלת הישירה עבור הספק והצרכן של שירותי התחבורה צריכה לעמוד בשורה עם עלויות הפיתוח, החברתיות והסביבתיות שיהיו כרוכות. זה נראה שהמסר הבסיסי של מיטשל וראפקין (1954) לא מקבל יחס, כנראה בגלל שהערכת הצעות רק על בסיס קריטריון התחבורה, מבלי לאמוד את ההשלכות שיש על שימוש ופיתוח קרקעי, היא אינה מספיקה. יש שיטות קיימות שיכולות לשלב את אומדן ההשלכות של תחבורה ושימושי קרקע, כולל כל העלויות הרלוונטיות והיתרונות הקשורות לסביבה הטבעית, כלכלית, חברתית ותרבותית. אומדן השפעה על הקהילה היא אחת מהשיטות בהן ניתן להשיג את הדברים האלו (לישפילד, 1988 ו -1994). השיטה הזו מקדמת את האומדן מעבר להערכה פשוטה של התחבורה עצמה ובוחנת את הרמה בה מעצבי ההצעה לקחו או לא לקחו בחשבון את ההשלכות של פיתוח ושימושי הקרקע. בדומה לכך, ניתן לאמוד את ההשלכה שתחבורה יוצרת על התפתחות חברתית וכלכלית במגוון שיטות ניתוח שונות.

8. יש הרבה תיאורית בהן נעשה שימוש במציאת הקשר בין תחבורה לפיתוח עירוני. החשובה ביותר מבניהן הייתה תיאוריית מיקום קלאסית, המבוססת על הנחות הנובעות מכלכלת קרקע של אופטימליות ואיזון כוחות במיקום מחדש של קרקע. הסיבתיות הבסיסית שנקבעה בתהליך היא כדקלמן. הנגישות קובעת את הערך עבור שימושים שונים במקומות שונים, ומשום שעלויות התחבורה משתנות, כך גם רמת דמי השכירות, ומשום ששימושי קרקע ודמי שכירות קשורים יחד על ידי תהליכי השוק, פיתוח ושימושי קרקע משתנים גם הם. עלויות תחבורה מופחתות גרמה לערים להתפזר כאשר לקוחות החליפו את עלויות הדיור הנמוכות באזורים הפריפריאליים בתמורה לעלויות התחבורה הגבוהות. זה בתמורה הפחית את צפיפות הדיור, תהליך שהתחזק מחדש על ידי עלייה אמתית ברמות ההכנסה. אותם טיעונים בסיסיים הושמו גם עבור מקומות תעסוקה. כאשר עלויות התחבורה הופחתו חברות יכלו להרשות לעצמן להפוך לתחרותיות יותר ולהתרחב או לעבור אל המקומות הנגישים האלו. תיאורית האבולוציה טוענת שהצמיחה ההתחלתית של תעשייה  התרחשה במקומות מסוימים (למשל נמלים), ואילו זה השפיע על פעולות שונות הקשורות במסחר. פעולות קטנות יותר במקומות רבים הוחלפו בהדרגתיות על ידי הריכוז והדומיננטיות של כמה מקומות בעלי יתרונות תחרותיים מסוימים. למקומות דומיננטיים אלו יש קישורים טובים יותר אל העורף, משאבים טבעיים, תשתיות תחבורה טובות, אבל הם חייבים להשלים פער עם ההתקדמות הטכנולוגית ושינויים אחרים בתעשייה על מנת לשמור על עמדתם. פותחו מודלים בשביל ניתוח מקומות, אך לא בשביל תיאוריית האבולוציה. בכל מקרה הם ספגו ביקורת על סמך הטווח הצר של משתני ההסבר שלהם, ההפשטה של הזמן, ההנחה שלהם על טבע משק הבית והבסיס שלהם בכלכלת שוק.
מודלים אחרונים יותר שילבו את הבחירה במיקום ותחבורה בצורה יותר מקיפה ומתוחכמת. הקצאת עבודות ובתים בתוך אזור מסוים נתפש כפונקציה לזמינות של קרקעות, אוכלוסייה ותעסוקה לפי קטגוריות, הכנסת משק הבית וגורמים אחרים. קבוצת מודלים שנייה התמקדה בהצדקה התנהגותית גדולה יותר של החלטת המיקום, ושילבה בתוכה מגוון רחב יותר של מתארים סוציו אקונומים מפורטים ואורח החיים. תחבורה נראית רק אחת מכמה מהמשתנים בהחלטה. התקדמות משמעותית נעשתה בפיתוח מודלים אשר משקפים באופן מדויק יותר המורכבות של סוגיות הפיתוח והמיקום. אבל המורכבות הגדולה הזו אולי הפחיתה את ההשפעה. עדיין יש כמות מועטה של מודלים עירוניים פועלים אשר מקשרים בין תחבורה לפיתוח, ואף מעטים יותר אומתו באמצעות יישום אחד או יותר. נוכח כך, דרושות גישות משלימות לפתירת בעיות והבנה של הקשר בין שימושי קרקע, פיתוח ותחבורה.

9. אחת מהבעיות השיטתיות הבסיסיות שעדיין נשארו היא הקשר הסיבתי פיתוח תחבורתי, עירוני וכלכלי. הפירוט של הניגודיות, או מה היה קורה לולא הייתה השקעה, הוא קשה. היחס לזמן בניתוח התפתחות תחבורתית ועירונית חלש גם הוא שכן הוכח קושי בבידוד ההשלכות למשך זמן, במיוחד היכן שהרבה מהגורמים שעוקבים אחריהם משתנים בכמויות קטנות לאורך זמן. ישנן בעיות של מדידה ופירוט, אבל הקושי הבסיסי הוא בלקבוע מה משתווה עם מה.

10. באופן דומה, היכן שיש השקעה גדולה, קמות רשתות הפצה חדשות. זה נכון במיוחד לגבי רשת הכבישים האירופאית שבה האיכות הגבוהה של רשת הכבישים שולבה יחד עם טכנולוגיות שאפשרו משלוח בזמן אמת, בקרות מלאי ממוחשבות ותכנון דרישת חומרים. התוצאה הסופית הייתה צמצום משמעותי ברמות המלאי כאשר הרבה מהסחורה נמצאה במעבר אל הלקוח מאשר מאופסנת במחסן או במפעל. משלוחים יוצאים עכשיו בצורה מדויקת יותר עם זמן תצורה קצר יותר ומענה לדרישות מידיות. חיסכון משמעותי בעלויות נעשה על ידי חברות דרך השימוש בטכנולוגיות מודרניות בשילוב עם רשת כבישים איכותית שמקטינה את זמני המשלוח.

פרק 13

פיתוח רכבות עירוניות ומדידת השפעתן  

טום וורסלי

תקנות עירונית בבריטניה ובמקומות אחרים דואגות יותר ויותר לשמר ולחזק את החיוניות בשטח עירוני. יש כמה סיבות לדאגה זו. חלק מהן מבוססות על דברים חברתיים, שמכוונות לשפר את ההזדמנויות הנגישות אל תושבי האזור העירוני הפנימי שבעקבות מספר סיבות מזוהים בעיקר עם שוקי דיור והרצון הנתפס להתגורר במקומות פחות עירוניים, נוטים להיות בין האוכלוסיות המקופחות יותר מבחינה חברתית. תקנות אחרות נועדות לצמצמם את העלויות הסביבתיות על ידי לאפשר לפיתוחים חדשים להתרחש מחוץ לשטחים עירוניים מבוססים. על ידי הסטת התפתחויות כאלה אל עבר אזורים נטושים יותר בתוך סביבה עירונית קיימת, הכוח הכלכלי של אגדי ערים מתחזק והאפקט המזיק של שימושי הקרקע של פיתוחים מחוץ לעיר נמנע.
ההשפעות הכלכליות הישירות של הגברת הצפיפות בה נעשה שימוש בקרקע עירונית באמצעות הטמעת מדיניויות אלה לא ממש נמדדות. הכלכלות שפיתוחן התאפשר בזכות הקרבה היחסית של בתי מגורים וחברות עלולות להתקזז במדיה קטנה או גדולה יותר על ידי המחיר של הצפיפות ומחירי הקרקע הגבוהים יותר.
מגוון של אמצעים אומצו עם המטרה של שימור החיוניות של המרכזים העירוניים. אמצעים אלו כוללים תכניות שמכוונת לספק כישורים מתאימים ויכולת היוזמה אצל אלו המתגוררים בפנים העיר על מנת להרחיב את אפשרויות התעסוקה שלהם. אמצעים אחרים שואפים לסלק שטחים נטושים ואתרים מקומיים אחרים שאינם נעימים לעין כדי שיהפכו לאטרקטיביים עבור חברות ובתי מגורים. לפעמים קיימת עזרה עבור יזמים מקומיים או חברות אשר מתכננות להתמקם באזורים המיועדים לטיפול מיוחד. אמצעים שמיועדים לשיפור איכות כוח העבודה המקומי והאיכות או הכמות של עבודות מקומיות עשויים לכלול השפעה ישירה וחיובית על הכלכלה המקומית על ידי הפיכת השוק לתחרותי יותר ועל ידי צמצום או חיסול פגמים מסוימים בשוק. לכן, למרות שהכוח וכן מחיר האפקטיביות של רבים מאמצעים אלה אינם מובנים, יש הסכמה כללית על הכיוון הכללי של ההשפעה וכן היתרון הפוטנציאלי לכלכלה העירונית.
אמצעים שמטרתם לשפר את תשתיות התחבורה של שטח עירוני בעל עדיפות מדינית יפחיתו את עלויות הגישה ובסופו של דבר יסייעו בהפעלה יעילה של רשת התחבורה המקומית. אבל גם לא תיאוריטיקנים כלכליים וגם לא גיאוגרפיים עירוניים יכולים לספק הסבר חד משמעי לטבע היחסים בין שיפור בתחבורה לבין אותו המקום שבו נעשה שיפור זה. אמצעים אשר מפחיתים את עלויות הגישה לשטח עירוני מקלות על חברות באזורים אלה לפעול כשוק נרחב יותר שתורם לפתיחת שווקים מקומיים לתחרות מול חברות הפועלות באזורים אחרים.  תחבורה ציבורית טובה יותר מקלה על תושבים מקומיים לעבוד ולקנות מחוץ לאזור שבו מתקיימת מדיניות זו. כפי שנראה, הבנתנו של היחסים בין תחבורה ושימושי קרקע אינה מספיקה לנו כדי להציג מעקרונות ראשונים את כיוון התרומה של השיפור בנגישות התחבורה הפועלת בתוך אזורים עירוניים.
פרויקט רכבת הסופרטראם של דרום יורקשייר פותח על ידי הנהלת תחבורת הנוסעים שאחראית להיבטים מסוימים ברכישת תחבורה ציבורית באזור. הפרויקט ממומן על ידי מענקים שנשלחים ישירות אל הרשויות המקומיות הרלוונטיות ועל ידי מתן הסכמה לרשויות להשאיל חלק מההכנסות שיכנסו מהנוסעים בקו הזה. המענק הניתן לפרויקט הזה מבוסס על היתרונות שהרכבת העירונית החדשה תביא לצדדים שלישיים ול-‘לא משתמשים’ – במיוחד למשתמשים בכבישים על חשבון ההפחתה בכמות עומס התנועה כתוצאה ממעבר כמות התנועה של הרכבים והאוטובוסים אל הסופרטראם.
ההערכה של הגודל של מעבר שכזה וההשפעה שיש לו על תנועה בכבישים יכולה להיאסף מסקרים של משתמשי טראם פוטנציאליים או מניתוח מידע ממקום אחר על האופן שבו אנשים בוחרים אמצעי תחבורה כאשר יש בפניהם מגוון אפשרויות. המענק הניתן לתכניות של תחבורה ציבורית תחת תנאים אלה הוא מוגבל באופן כללי לכמות שאינה עוברת את היתרונות משחרור עומס התנועה שבאופן יחסי קל למדוד אותן. ההגבלה עולה בגלל הקושי באמידה ובהערכה של השפעות נרחבות יותר. יתרונות בהתחדשות מקומית לעומת זאת, ניתן לקחת בחשבון כאשר מחליטים היכן משתלם לקיים תכנית אם היא נמצאת באזור של עדיפות מדינית מקומית או פנים–עירונית. הערכה של ערך היתרונות האלו הכללת בבקשת המענק של הנהלת תחבורת הנוסעים של דרום יורקשייר. מאמר מחקרי נפרד נערך כדי לנתח את ההשפעות הישירות שיש לסופרטראם על שימוש בתחבורה ציבורית ועל תנועת רכבים פרטיים בשפילד בשביל ביסוס האיתנות של הערכת הביקוש שהיוותה את הבסיס להענקת המלגה לתכנית על ידי הממשל המרכזי.
ההחלטה להמשיך עם תכנית הסופר טראם סיפקה גם הזדמנויות מיוחדת לניתוח ההשפעה הנרחבת שיש לתכנית על הכלכלה המקומית. המחסור בדגם תיאורטי ברור מסוים של טבע האפקט הזה מונע גישה ישירה אל ביסוס השערות ובחינת הנתונים שנאספו במפורש עבור מטרה זו. אז תחילה המחקר דואג לאסוף מגוון רחב של נתונים ולסדר אותם בצורה שמאפשרת לבחון מגוון הסברים להשפעה האפשרית של התכנית על דפוסי פיתוח.
ישנם שלושה היבטים בניתוח זה. הראשון מודד את השינויים שהתרחשו בתוך שטח עירוני במלואו וקובע האם שינויים כאלו הם יותר מובהקים או שהם עוקבים אחרי דפוסים שונים במסדרונות המשרתים את התכנית. יש מספר ממדים לשינויים שיכולים להתרחש, וניתן לייחס אותם תחת ארבעה נושאים:

1. מראה העיר
2. שימושי הקרקע ושוק הנדל”ן
3. פעילות מסחרית
4. שוק העבודה.

נערכים סקרים נרחבים על מנת לספק נתונים על נושאים אלו. עבור כל נתון עם ממד מרחבי, המידע מזוהה לפי הקרבה לתחנת סופר טראם. ניתוח של נתונים אלו יאפשר לזהות את ההשפעה, אם היא קיימת בכלל, של הסופר טראם על נושאים שונים וכן על דפוסי התפתחות עירונית בתוך שפילד.
זיהוי השינויים הקשורים לסופר טראם יהיה תחת מעקב בשלב השני של המחקר על ידי ניתוח שמטרתו לבסס את הקשר הסיבתי בין תחבורה ציבורית משופרת ובין ההשפעה הספציפית שזוהתה. יש צורך בניתוח סקרים כדי שיהיה ניתן לבנות מודל של השפעת הסופר טראם. זה יאפשר ליישם באופן נרחב יותר תוצאות מסוימות של המחקר. החלק הזה במחקר יעסוק בשאלות כאלו בתור הקשר בין נגישות משופרת לעבודות ושינויים בתפקוד של שוק העבודה המקומי. הוא יבחן האם לשינויים הקטנים יחסית בנוחות ובמהירות הנסיעה שהסופר טראם יכולה לספק יש השפעה על חברות שבוחרות את המיקום שלהן.
חלק מהשינויים שזוהו בניתוח הזה עשויים להיות לא יותר מתפוצה מחדש של פעולות בתוך האזור העירוני. עבור חברות ובתים רבים, החלטות על מעבר נלקחות על סמך סט קצר של אפשרויות בתוך תחום מסוים. תחבורה ציבורית טובה יותר במסדרון מסוים יכול להפוך אותו לאטרקטיבי יותר ביחס למיקום אחר אבל זה עשוי לשנות רק במקצת את האטרקטיביות של אזור עירוני ביחס למתחריו. במידה שלתחבורה ציבורית טובה יותר יש יתרונות מסוימים המספקים תופעות לוואי על הכלכלה המקומית ומאפשרים לה לתפקד יותר ביעילות, לעלייה מקומית במספר המשרות, בערך המוסף וברמת התעסוקה יש סבירות נמוכה יותר להיעלם תחת צמצומים מקבילים במקום אחר. אבל במקום אשר זה אכן נעלם, האפקט הכולל של התכנית יהיה בעיקרו בתצורה של תפוצה מחודשת מאשר סיפוק הכנסה נוספת אל ההכנסה הארצית. אין די בכך כדי להכחיש את החשיבות של אפקט התפוצה המחודשת שיכול לתרום בפני עצמו והינו גורם מכריע שמשפיע על המדיניות של ממשלת בריטניה וממשלות אחרות.
שלב זה בניתוח יבחן האם ניתן לקבוע התאמה בין למשל, בין מגמות ברמת האבטלה המקומית והשינויים בזמני הנסיעות או שיעורים אחרים של עלות הנסיעה בעקבות הצגת הסופר טראם. השימוש במסדרונות בקרה – נתונים על מגמות במשתנים רלוונטיים בחלקים משפילד אשר אינם מושפעים מהסופר טראם, יעזרו לשייך השפעות שונות שנראו במקומות אותם הסופר טראם משרת לשיפור ברשת התחבורה הציבורית. גורמים מסוימים, כמו אפקט הסופר טראם על תדמית העיר והיכולת להציג את שפילד באור חיובי כמקום בו תעשייה תוכל לשגשג, אינם יכולים להיאמד ולהזדהות בקפדנות.

השלב הסופי בתהליך ניתוח ההשפעות הנרחבות של הסופר טראם על הכלכלה העירונית עוסק בלהעריך היכן שאפשר את ההשלכות של השפעות אלו. במקרים מסוימים ההערכה היא פשוטה. אכן רואים שבכל הנוגע לאדמות אין אמצעים מתקדמים והערכה של הגדילה בערך האתרים שהסופר טראם משרתת מספקת הערכה מידית וראשונית של היתרונות שלה. אין אמצעי אמידה פשוט כמו זה שאפשר ליישם על עבודות שהובאו אל תוך המסדרון שהסופר טראם משרתת או על מובטלים לשעבר שנכנסו אל שוק העבודה בעקבות הצגת התכנית. אבל תכניות ממשלתיות אחרות קבעו מגוון רחב של הערכות העלויות הכרוכות בהבאת עבודות אל תוך אזורים בעלי עדיפות מדינית ואפשרו לתושבים באזורים האלו להיכנס אל שוק העבודה. מספרי המחירים פר עבודה סיפקו קנה מידה שדרכו ניתן לאמוד את יתרונות התעסוקה של הסופר טראם.
טכניקות קונבנציונאליות של אומדן תחבורה יכולות לאמוד את היתרונות בתכנית תחבורה מבחינת מוכנות המשתמשים לשלם החיסכון בזמן ושיפורים נוספים האיכות הנסיעה, ההכנסה הנוספת שהרוויח המפעיל והיתרונות למשתמשים הנוספים ברשת התחבורה מבחינת הקלות בעומסי תנועה והפחתת התאונות. טכניקות אלו לעתים מושלמות על ידי הערכות סביבתיות של התכנית. התיאוריה הכלכלית שחותרת תחת טכניקות האומדן האלו לא נותנת שום מענה לשאלה האם ניתן להוסיף את היתרונות הקונבנציונאליים האלו ליתרונות נרחבים יותר שניתן לגזור ממחקר זה על ההשפעה של הרכבת העירונית בשפילד. לחלופין, היתרונות המוערכים במהלך המחקר יכולים להיתפס כאמצעי חלופי להערכת הערך של תכנית זו. אנחנו לא יודעים אילו יתרונות נוספים עבור המשתמשים, שנמדדים במובן של הערך בחיסכון בזמן נתפסים בעיני בעלי בית במובן של מחירי דירות גבוהים יותר. גישה טובה יותר לעבודות ועלייה ברמת התעסוקה המקומית כתוצאה מהתכנית יכולים לאפשר למעסיקים לשלם שכר נמוך יותר ומכאן ללכוד חלק, או את כל היתרון שיש באומדן התחבורה הנצבר מאלו אשר נוסעים אל העבודה.

תכנית הסופר טראם מספקת את ההזדמנות הנדירה עבור מחקר של לפני ואחרי של מגוון ההשלכות האפשריות עבור תכנית תחבורה. למרות שההשפעות הנרחבות אינן טובות בהכרח – לא ניתן להשוות את הסופר טראם מבחינת ההשפעה שלה על דפוסי הנסיעות עם כביש הטבעת של לונדון (25M) – טבעה המקומי של התכנית מאפשרת לאסוף מגוון רחב של נתונים ולחקור מספר גדול של השלכות אפשריות על התכנית. האתגר נח בתרומה החד משמעית של כל ההשפעות המשניות שהובחנו כתוצאה מהתכנית ובכך ניתן לקדם את הבנתנו של טבע הכלכלה העירונית.

[1] שם מקורי של המאמר – Urban  Traffic—A  Function  of  Land  Use  (Mitchell  and  Rapkin,  1954

[2] באנגלית: Intermodal Surface Transportation Efficiency Act