Policing at Century’s End

סיכום עמודים 1-19 בפרק “משטור בסוף המאה”

במרץ כמה שוטרים בשיקגו ביקרו בבניין באחד האזורים המתפוררים במחוז. שכנים התלוננו על הבניין כבר כמה זמן, אבל השוטרים לא ציפו למה שהם מצאו שם. כל הדלתות נעקרו, בניין היה מלא באשפה, מזרקים, ג’וקים בגודל פולק סווגנים והדיירים של הבניין נמלטו מזמן וחבורות פושעים, מסתננים ונרקומנים מילאו את הבניין.

השוטרים התקשרו למפקח המשטרה, והוא זעם על בעל הבניין, שהזניח בצורה כזו את הבניין. הוא הביא איתו צלם שתיעד את המקום, ומצא שהיה מספר עצום של שיחות למוקד החירום לגבי הבניין. הוא העביר את התיק לפרקליטות ושלח יחידת משטרה כדי לגונן על הדיירים שהלכו לבעל הבניין לדרוש שיתקן את הליקויים בו. כשהוא סירב, הוגש נגדו כתב אישום והוא הורשע ברשלנות שהפרה את קוד המגורים של המדינה ונקנס ונדרש לבצע 200 שעות שירות.

התנהגות המשטרה במקרה זה, קיום ישיבות עם המשטרה והקהילה, ליווי מפגינים וכו’ כולם מבטאים שינוי במישטור ל”מישטור קהילתי”. פחות מאבק בפושעים ויותר שיטור אזרחי, לעתים על ידי מתנדבים, באזורים המוחלשים ותוך התייעצות עם כל קהילה כדי להבין את צרכיה הספציפיים. זה נובע מההכרה של המשטרה שכדי לפתור בעיות צריך לעבוד בשיתוף פעולה עם גורמים נוספים, וכדי לגרום לזה לעבוד צריך לשנות לא רק את המשטרה, ואולי את שיטת הממשל.

ספר זה בוחן כיצד שיקגו המציאה מחדש את המשטרה, ונקטה צעדים לקראת שינוי שיטת הממשל. עם זאת, אזורים אחרים מתקשים עם זה. אנו מקווים שבאמצעות בחינת המקר הספציפי של הצלחתה של שיקגו בתחילת המאה ה-20, נוכל להבין את הקשיים ואת היתרונות בשינוי המשטרה.

מה זו משטרה אזרחית/ שיטור קהילתי

קשה להגדיר מהו שיטור קהילתי כיוון שזה מערב שינוי תרבותי וביטול המרכוז של המוסדות, לקבוצות טיפול קטנות יותר. המטרה היא בעצם שהמשטרה תלמד מהקהילה מה סדר העדיפויות שלה ובכך תבנה תוכניות מניעתיות ודרכי התמודדות מועילות יותר.

עקרונות אלו מכילים תוכניות ספציפיות כמו עריכת סקרי משטרה, הוצאת ניוזלטר, הקמת תחנות אזוריות, ארגון פגישות עם הקהילה, משמרות אזרחיות, קיום פאנלים, פעילויות לנוער, תוכניות מניעת שימוש בסמים, פטרולים על סוסים ועל אופניים ועוד. המטרה היא בעצם לשנות את היחס בין הקהילה למשטרה לפי העקרונות החדשים שצריכים להנחות את המשטרה.

ישנם ארבעה עקרונות מרכזיים. הראשון עוסק בביטול מרכוז מוסדות, וארגון מחדש של פטרולים ומטרותיו כדי להקל על הקשר בין משטרה לאזרחים.

באופן מסורתי המשטרה הייתה בנויה כך שהחלטות ומדיניות התקבלו בקודקוד, וירדו למטה לאנשים בשטח. עם זאת, למרות שקשה לפקח על שוטרים כיוון שעיקר עבודתם מחוץ לתחנה והם מפעילים הרבה שיקול דעת בעבודתם, המשטרה שמרה על מבנה דמוי-צבאי כדי לשמר אשליה של שליטה. כמו כן, המשטרה הייתה בעלת הקניין על המידע לגבי עצמה ושחררה רק מידע שנראה לה מתאים.

מודל השיטור הקהילתי קצת יותר תואם את המציאות בשטח ונותן לשוטרים באופן פורמלי שיקול דעת, והם לא חייבים מיד לדווח לתחנה המרכזית. הם יכולים להיות גמישים ולקבל החלטות, והתקשורת בתוך התחנה הרבה פחות בירוקרטית, וכוללת הורדת מספר דרגות כדי שלא יצטרכו לעבור הרבה שלבים כדי להגיע לקודקוד. המטרה היא להקל על התקשורת של הקהילה עם המשטרה ולשפר את החלפת המידע לפעולה קהילתית בשיתוף פעולה.

העיקרון השני הוא ששיטור קהילתי מניח מחויבות למשטרה מכוונת-בעיות ועם מטרות רחבות. בעבר, גישת המשטרה לא הייתה מוכוונת-בעיות. משנות ה-1920 כשהמשטרה אימצה גישה של “מאבק בפשע” כדי להבדיל את עצמה מפוליטיקאים ומטרות פוליטיות, היא אימצה סדר פנימי ובאמצעות קשרי רדיו פיקחה על השוטרים. כשהחלו מהומות פוליטיות, המשטרה נאלצה לטפל גם בסדר, אבל עדיין לא ראתה בזה עבודת משטרה אמיתית. שוטרים הועברו ממשימה למשימה כדי שלא ייקשרו לקהילות שבהם פעלו, ושמרו על דיסטנס כדי להימנע מבעיות.

אך כעת סוכנויות משטרה מתמודדות עם ההשלכות של הרחקת עצמן מקהילות. שיטור פותר בעיות משמעו זיהוי בעיות חוזרות באמצעות ניתוח נתונים, ניתוח הסיבות שבגללן אנשים מתקשרים לדווח על הבעיות, עיצוב טקטיקות להתמודדות עם הבעיות שעולות, ולפעמים הפנייה לסוכנויות אחרות במקרה שזה אכן לא קשור למשטרה.

עיקרון שלישי, שיטור קהילתי דורש שהמשטרה יגיבו לאזרחים כשהם בונים סדר עדיפויות ומפתחים טקטיקות. שיטור קהילתי אפקטיבי דורש התייחסות לצרכי הקהילה, ומה הדרכים הכי טובות בהן המשטרה יכולה לענות לצרכים אלו. לכן זה קרון על, שיכיל הרבה תוכניות, בהתאם לקהילה בה הוא מיושם.

הקשבה לבעיות הקהילה מובילה להבנה שקהילות לרוב מוטרדות מתנאים בעייתיים ולא מאירועים ספציפיים. הם מוטרדים מהתפוררות הקהילה, ולא יודעים אם הם יכולים לפנות למשטרה בתחושות אלו. כך יוצא שהמשטרה יודעת מעט מאוד על תחושות האוכלוסייה בקהילה כי היא פוגשת תושבים ברגעי הקורבן שלהם. לכן, צריך לבנות דרכי תקשורת חדשים עם המשטרה כדי ללמוד על בעיות השכונה.

במקביל להיענות המשטרה, היא גם צריכה למצוא דרכים כדי להעריך את שביעות הרצון של אנשים. כך למשל באמצעות שליחת שאלונים בדואר למי שהתקשר למשטרה (תהליך יקר) או סקרים טלפוניים כדי להעריך את הנראות של המשטרה ואיכות השירות המשטרתי.

עיקרון רביעי הוא סיוע לשכונות לפתור בעיות פשע בעצמם, תוך שימוש בארגונים קהילתיים ותוכניות למניעת פשיעה. הרעיון שהמשטרה והקהילה אחראים משותף למניעת פשיעה אינו חדש. הוא הופיע כבר בשנות ה-70 עם המשטרות האזרחיות, וכעת המשטרה נתפסת כאחראית ליזום תוכניות כאלו ולהניע אינדיבידואלים כדי לארגן תוכניות כאלו בשכונותיהם כולל משמרות שכונה, פטרולים אזרחיים ותוכניות חינוכיות לחיזוק הבית ולדיווח מהיר למשטרה.

למה שיטור קהילתי, ולמה עכשיו?

מעניין לשאול למה קרה פתאום שיש פרץ של חדשנות? יש מאפיינים יחודיים לשיטור, אבל זה לא צמח בריק, ויש תהליכים מקבילים.

גורם משפיע אחד על שיטור קהילתי הוא הפוליטיקה. בערים בהן יש אוכלוסייה היספנית או אפרו-אמריקאית, בשל העוינות שיש בקבוצות אלו למשטרה, יש אינטרס בשינוי התפיסה המשטרתית כדי שתשנה את גישתה לקבוצות אלו. לאחר ההכאה המצולמת של רודני קינג בשנת 1991 היו מהומות רבות בארה”ב ומחקרים של מהומות אלו ומהומות שנות ה-60 מצאו שהם התקיימו בערים לאחר שחודשים לפני כן הייתה מתיחות לגבי תקריות ספציפיות. לכן, באווירה פוליטית כזו שינוי הרטוריקה המשטרתית נתפס באופן חיובי.

כמו כן, מעורבות בשיטור קהילתי זו דרך לבנות את המוניטין של שוטרים. שוטרים שמעורבים בחיי הקהילה ורגישים למתיחויות גזעיות מוצאים בהסמכה כזו משיכה. מפקדי משטרה זכו למוניטין של מקדמי תוכניות שיטור קהילתי ביוסטון, פילדלפיה, לוס אנג’לס וערים נוספות.

העניין בשיטור קהילתי גבר בשנים האחרונות לאחר צמיחת דור חדש של מנהלי מחלקות משטרתיות משכילים ומתוחכמים, שלמדו משפטים, חקר ביצועים, ניהול ומדעי החברה. בידיהם יש מידע של למעלה משני עשורים לגבי הפגמים בעבודת משטרה במהירות מענה לקריאות, פטרול, שיטות חקירה, מבצעים על שווקי סמים חיצוניים, התמודדות עם אלימות משפחתית ועוד. למרות שהיתרונות של השיטות האלטרנטיביות לא הוכחו עדיין, הפגמים בשיטות הקלאסיות משכו את השטיח מתחתם. כמו כן המשבר הכלכלי גרם לשוטרים להבין שלא יוכלו להשתמש בשיטות הישנות כדי להגדיל את כוח האדם ויצטרכו להשתמש בשיטות חדשות לגיוס. דרכים לקבל יותר בפחות.

העבודה של אינטלקטואליים משטרתיים כמו הרמן גולדשטיין, ג’ון אלדרסון, ג’יימס קיו. וילסון וג’ורג’ קלינג פרצה דרך. כיום גם מצפים משוטרים להיות מעורבים יותר ומשכילים יותר במחקרים, ומעודדים מחקרים חדשים כיוון שהתוצאות שלהן יותר בולטות, וסוכנויות פדראליות דוחפות לכך. כדי לקבל מענקי תמיכה צריך לכתוב בקשות יותר מגוונות ודורשים בחינה של תוכניות דומות בערים אחרות. מפקדי משטרה הולכים לסיורים בערים אחרות באופן תדיר, לעתים כדי לראות ממקור ראשון את השיטור הקהילתי בפעולה.

מאחורי השינויים יש גם שינויים חברתיים כמו הפרטת שירותי מדינה, ביטול מרכוז מוסדות גדולים למוסדות קטנים וגמישים יותר, צמצום שכבות בירוקרטיה ועוד. התודעה משתנה ליותר מודעת לרצון הצרכנים, ושימת דגש על שירות מותאם, והטכנולוגיה עוזרת לזה, ומקיימת מהפכה כמו זו שהייתה בשנות ה-1930 עם הכנסת הרדיו לשימוש משטרתי. קהילות מקבלות ביפרים לתקשורת מידית עם שוטרים, והם זמינים יותר בנייד, בביפרים ובתיבות דואר קוליות. ככל שהאזרחים יוכלו יותר לדבר עם השוטרים ישירות, הצורך בשיגור מרוכז לעבודה יקטן כמו גם האשליה של שליטה על עבודת השוטרים.

לבסוף, שיטור קהילתי פופולארי כיוון שהוא אמריקאי כמו עוגת תפוחים. המיתוס של השוטר שצועד בלילות בקהילה שהוא גם מתגורר בה נכנס לתרבות, וגורם לנוסטלגיה לתקופה שכבר עברה מהעולם. למרות שבפועל שוטרים אלו היו הרבה יותר מושחתים ועצלנים ממה שהמיתוס גורס, עדיין זה גורם לאנשים לרצות את מה שהמיתוס מייצג.

האם זה יכול לעבוד?

בעוד שישנה התלהבות גדולה לשיטור קהילתי, ישנן עדויות רבות לכישלונות בקהילות בארה”ב, והסיבות לכישלונות רבות כמו הסיבות לנקוט במדיניות שיטור קהילתי, וזה מעיד שזה לא פשוט לשנות מחלקות משטרה.

ניסיונות לשנות לשיטור קהילתי נתקלו בקשיים בגלל תרבות המשטרה. קודם כל, התפיסה של רבים היא שאזרחי לא יכולים להבין את עבודת השוטרים ולכן ישנה רתיעה מתוכנית שהוקמה על ידי אזרחים. היא מקודמת על ידי אקטיביסטים ולכן נתפסת כ”פוליטיקה” או מאבק אזרחי, והעבודה לאחר השינוי נתפסת כעבודה סוציאלית. בנוסף, קושי מרכזי מגיע ממנהלים בדרג הביניים, שרואה סמכות נלקחת ממנו, ואפשרויות הקידום מצטמצמות מצד שני.

לשינוי יש קשיים גם בדרגות הגבוהות, שהרבה פעמים חושבים בצורה מאוד היררכית ובירוקרטית ומתקשים לשבור תבניות חשיבה. שיטור קהילתי מערב מילים כמו “העצמה” ו”אמון” שמרתיעים את המנהלים. כמו כן, האצלת סמכויות כה רבות גורמת לחשש משחיתות. לבסוף, מנהלים בכירים לרוב כבולים בהתחייבויות חוזיות ולכן ידיהם עשויות להיות כבולות הרבה יותר ממה שחושבים.

בנוסף, תוכניות שיטור קהילתי דורשות כוח אדם. למרות שהטענה היא שבסופו של דבר הן יקטינו את הצורך במשטרה, בשלב הזמני עד אז ייתכן שיהיה צורך ביותר כוח אדם, מה שמעורר עוד בעיה. כמו כן, מאז שנות ה-70 הרבה משאבים הועברו למענה לשיחות למוקד החירום, ולמרות שכבר אין צורך במשאבים כה רבים כמו בשנות ה-70, עדיין ישנה התנגדות לכל הצעה להעביר משאבים בשביל ניסוי חברתי חדש.

למרבה האירוניה, עשוי להיות קשה גם להחזיק שיטור קהילתי, במיוחד בשכונות עוני ומצוקה, שיש בהן רתיעה מהמשטרה. כמו כן, אין שם מוסדות קהילתיים לרוב שמוכנים לקחת על עצמם תוכניות שיטור קהילתי, ולפעמים יש רתיעה מכניסה לתוכניות כאלו בשל תגובת הנגד של כנופיות פושעים באזור. לבסוף, תושבי שכונות מוכות פשע ממילא מתקשים להאמין בתוכניות כיוון שהיו כה הרבה שבאו והלכו מסיבות תקציביות ופוליטיות, שיצאו משליטה.

בנוסף, הרבה תוכניות שיטור התקשו להביא תוצאות מהסיבה העיקרית של קשיים בין-ארגוניים. שוטרים עורכים סדר עדיפויות בשיתוף עם הקהילה, ולמרות שחניונים בלי זבל הם בעדיפות עליונה, זה לא תפקידה של המשטרה, וארגונים אחרים לא מעוניינים להגדיל את תקציבם או את שיטות הפעולה שלהם כדי לשתף פעולה עם המשטרה. זו אחת הבעיות הקשות למחלקות חדשניות.

שיטור קהילתי גם עלול להפוך לשנוי במחלוקת ופוליטי. כך למשל ביוסטון נמצא שהשוטרים קידמו בעיקר את האינטרסים של הלבנים ובעלי הבתים. צריך לדאוג שהשוטרים לא דואגים רק למי שהכי קולניים בדעתם, או מי שדעתם דומה לשלהם, וצריך לשמור עבודת המשטרה תמשיך להיות חוקתית. כפי שאמר מאסטרופסקי (1988), צריך לדאוג שהשוטרים יעשו יותר טוב מבלי לעשות יותר רע.

לאור בעיות קשות אלו, מבקרי שיטור קהילתי טוענים שזו רק רטוריקה. וזה נכון שזה מערב רטוריקה, אבל זה הכרחי בשביל לערב את הקהילות, לעורר בהן מודעות ומחויבות, כי רטוריקה זה אחד מכלי המנהיגות. שוטרים צריכים את תמיכת הקהילה לפני שהם פועלים לשינוי.

השאלה הנשאלת היא האם זה יותר מרטוריקה? ישנן הרבה דוגמאות לניסויים שכשלו או יצאו לא טוב, אך יש דוגמאות להצלחה. היכן ששוטרים הלכו יותר ברחוב והיו יותר נגישים לציבור, יש לציבור הרבה במה לשתף אותם, והקהילות מרגישות פחות פחד. היכן שהשוטרים בנו שיתוף פעולה עם הקהילה ותוכניות לעזרה עצמית, הייתה ירידה באי-סדר חברתי.

סידור הספר

ספר זה מתאר תוצאות של מחקר שנמשך למעלה מ-3 שנים בשיקגו. המחקר התחיל בשנת 1992, התוכנית הוצעה באביב שנת 1993 והמחקר המשיך עד שנת 1995, ובחן את ההשפעה של התוכנית והשינויים בקהילות. לאורך הדרך, המנהלים בשיקגו נתקלו בכל מכשול אפשרי, ותגובתם נדונה בהרחבה.

חוקרים מבחינים בין הערכת תהליך לתוצאות, ואנו עשינו את שניהם. המהלך אמיץ, המשטרה אפשרה לנו להיכנס לכל פגישה, לכל חדר, לכל דיון, לכל התייעצות לגבי התמודדות עם קושי או פגישת חירום, ולדבר עם כל שוטר ובכל דרגה ולראיין אותו.

פרק 2 עונה על השאלה “למה שיטור משטרתי, ולמה עכשיו?” לגבי שיקגו, התשובה הפשוטה היא פוליטיקה. שיטור קהילתי ענה על הבעיות הכלכליות, הגזעיות ובעיית הפשע בעיר ונכפה ע”י ראש העיר כדי לפתור את בעיותיו הפוליטיות לפני הבחירות הבאות. בפרק 3 נציג איך המחלקה תכננה להוציא את התוכנית לפעולה, כולל מציאת הנהגה, בניית אסטרטגיה והעברת משאבים נדרשים להוצאת התוכנית אל הפועל.

בפרק 4 נציג את עבודת השטח שבוצעה. סקרנו במשך למעלה מ-3 שנים כ-7000 שוטרים, יצאנו איתם לפטרולים, וזה כיוון שלפני כן הקושי העיקרי היה בשינוי דעתם של השוטרים בשטח כך שיקבלו את הרעיונות החדשים. תיעדנו את גישתם המשתנה של שוטרים לאורך זמן ומצאנו שגישתם השתפרה והם הפכו למשתתפים מרצון.

פרק 5 בוחן את מעורבות האזרח בפרויקט. עקבנו אחרי הפגישות השבועיות שאורגנו בין השוטרים לקהילה וראינו את הקשיים בהן, כשמומחים משטרתיים הציעו פתרונות קלאסיים שלא התקבלו טוב. כמו כן, עקבנו אחר התוכניות האזרחיות שהוקמו על ידי התושבים, ומצאנו שמשתתפים לבנים הצליחו יותר לקדם את התוכניות שלהם ולנצל הזדמנויות למעורבות שנבנו על ידי המשטרה כיוון שזה תאם באופן טבעי לצורה בה הם מאורגנים. זה כלל סקר ליותר מ-500 איש.

פרק 6 נותן מידע לגבי אופן הפעולה בשטח בפועל. בשנה הראשונה הייתה הצלחה גדולה במובן שהשירותים המשיכו להינתן באופן סדיר, והגורם המרכזי היה לחץ מראש העיר מלמעלה, ולחץ ממפקדי תחנות מלמטה. כמו כן הפרק בוחן את מידת ההצלחה המועטה של שיתופי פעולה בין המשטרה והאזרחים ומפיק לקחים ממקרי בוחן.

פרק 7 בוחן את השפעת השיטור הקהילתי על איכות החיים של התושבים. בחנו את 5 המחוזות שהשתתפו בניסוי ותוך שימוש במדדים כמו התקרבנות, פחד מפשע, דיווח על תנאי שכונה, והערכות פופולאריות של שירות משטרתי. מצאנו שינוי בנראות של המשטרה, אופטימיזם חדש לגבי השירות, וראיות שפשע, אי סדר חברתי, ודרדור פיזי הצטמצמו. מצאנו גם שהיתרונות מהתוכניות היו נרחבות וכללו לבנו, אפרו-אמריקאיים, בעלי בתים ושוכרים כאחד. היספנים לא קיבלו את המסר ולכן לא השתתפו ולא קיבלו יתרונות מהתוכנית.

זה ממש לא היה מחקר שנמנע מלהתערב. באחת הפגישות הראשונות אחד ממפקדי המחוזות עשה תיאום ציפיות – הוא רצה שייכתב ספר על כל מה שהם עשו לא נכון, ושהוא יצא 5 שנים לאחר סיום התוכנית כך שכבר לא יהיה מה לעשות עם זה. אך גם הוא וגם הכותבים לא רצו בזה, ולכן הם ווידאו שהם מעבירים את המידע באופן שוטף למקבלי החלטות, אחרי שהם ווידאו בכל שלב שהם בטוחים בו. הם שמו יותר דגש על תדירות של התנהגות לא תקינה מאשר אנשים סצפיפיים, והעבירו את המידע לדרגות הבכירות ביותר ובסודיות (לא רצו כותרות). ראש העיר, מפקדי משטרה, תורמים פדרליים ומפקדי מחוזות, ואפילו דיברו עם שוטרים ששמעו על הממצאים.

אנו שלטנו בהגדרה של עצמנו כי התמיכה שקיבלנו לניסוי הייתה חיצונית ולא הגיעה מהמשטרה עצמה. אך שיתוף הפעולה הרחב נבע גם מזה שהיינו מוכנים לשתף בממצאים שלנו. אך ההשפעה שלנו הייתה מוגבלת. לרוב רק אשררנו תחושות של אנשים ולא הפתענו אותם. כנראה עדיין הייתה תוכנית שיטור קהילתי גם בלעדינו, והיא כנראה הייתה נראית אותו הדבר. המטרה של הספר אם כן היא בעיקר לדורות העתיד שירצו להבין מה זה בדיוק שיטור קהילתי, והאם הוא יכול לעמוד בציפיות.